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从非正式规范到地方法制 　　[摘要]社会规范可以大致划分为由国家供给的法律规范和由社会自发产生的非正式规范，其中属于法律规范的国家法制在法律规范乃至整体社会规范供给中逐渐占据了垄断地位，并且该垄断集中于中央层面，但由于集中于中央的国家法制存在过于抽象、滞后等缺陷，有必要从其他途径进行规范和补充。非正式规范虽然得到一时青睐，但是“乡土社会”正在消失，中国现代社会逐渐失去非正式规范普遍发展的条件。而地方法制却既能弥补中央层面国家法制的缺陷，又同样身为法律规范，适合为“转型社会”丛生的“外部性”问题提供解决途径，如果经过实质性和程序性的完善，可以成为中国法制最为得力的补充。 　　[关键词]地方法制　非正式规范　社会规范　外部性　政府管制 　　[中图分类号]D927　[文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2011)04-0064-06 　　 　　任何社会的正常运转，都需要规范来调整各种社会关系。当代社会中，国家很大程度上以法律制度的形式垄断了规范的供给，并且逐渐蚕食非正式规范的领地。虽然在二战后全球化浪潮中，像WTO及其前身GATT这样的国际法律权威一定程度上打破了国家在法律上的垄断，但是国家内部的规范供给集中于国家的趋势没有改变，而且规范供给越来越集中到中央政府的手中。然而，限于自身的客观缺陷，国家的中央权威不可能提供充分、及时、贴近微观生活的规范，这给社会经济生活带来一定的混乱，因而规范的补充供给是必须的。对于中国这样一个大国而言，中央更不可能“事无巨细地介入社会生活”，规范的补充供给任务更为重要。 　　自1978年以来，中国的现代化进程驶入快车道，经济社会生活发生了巨大的变化，再加上法制建设基本从空白起步，源于中央的规范供给远远滞后于现实需要。在规范供求不平衡的背景下，层出不穷的经济社会问题如何解决?非正式规范提供了一种弥补规范供应不足的路径，通过“人民的创造力”，而不是通过外国法律的移植，通过“人类行动”，而不是通过人类设计，解决官方法律规范所不能解决的问题。然而，如果非正式规范供给路径只是借助传统习惯，只能在有限的社会生活领域发挥规范供给的作用，那么对于现代化进程中形成的新型社会经济生活却意义不大。如果非正式规范供给路径强调实践摸索，那么由于非正式规范实施的非官方机制逐渐消散乃至瓦解，非正式规范是否能够发挥作用令人怀疑。因而，非正式规范不可能成为当今中国解决经济社会问题的主要补充性途径。幸运的是，随着中央计划经济体制向市场经济体制转变，中央逐渐将经济管理和社会管理的权力下放到地方政府，地方政府在宪法框架内的权力有了现实政治基础，逐渐在经济领域发挥了补充法律规范供给不足的作用。而且，随着经济社会的发展，新的社会问题乃至政治问题层出不穷，地方政府的规范供给从经济领域溢出，或主动或被动地在更为广泛的社会领域发挥着规范补充供给的作用。在这个过程中，地方政府进行规范补充供给逐步制度化，在实体和程序方面均逐渐进步，并且在如广东这样的发达地区一定程度上形成了较为完善的法律制度，成为补充全国性法律制度的生力军。不过，基于自身利益的考虑，地方政府对中央重要政策和法律具有取舍性，最为典型的例子是为了经济发展而牺牲民生和人权。这说明地方法制存在需要改进之处，要克服地方法制的弊端，不是通过中央再次收回权力或借助人民运动的方式，而是要依靠地方法制的进一步健全和完善来实现。 　　 　　一、补充中央层面国家法制的必要性 　　 　　在众多的社会规范类型中，法律规范的独特性及其与非法律规范的区别一直以来被主流法学所强调。随着规范供给的功能越来越被国家通过法律规范供给的形式所垄断，法律规范形成了有机的法律制度，在调节社会生活方面发挥着越来越重要的作用。然而，随着法律制度的复杂化以及中央集权化，典型法律制度在社会调节方面的不足也逐渐显露出来，特别是中央层面的法律制度垄断地位一定程度上造成了规范与社会生活的脱节。 　　一个国家的法律制度如果仅依靠中央政府来供给是远远不充分的。无论由立法机构垄断了立法的权力还是立法权以某种方式由立法机构、司法机构和行政机构分享，都不可能制定出较为完善的法律体系。如果拿人体作比喻，中央层面的法制就像人体的骨骼一样，虽然决定了人体的整体形态并提供了“运动、支持和保护身体”的功能，但是仅有骨骼，人体并无法发挥其任何一项机能。中央在提供法制“骨骼”之余，不能同时提供“肌肉、血液、神经”等系统吗?简要的回答必定是不能。根本原因很简单，就算是中央机构夜以继日地工作，复杂的社会中总有很多事情是它们无法涉及的。何况在各国政府中，立法机构的资源都不是最充分的，有限的资源只能用在根本性的问题上。同时，中国又是一个大国，幅员辽阔、人口众多，各地的人文地理均有差别，更增加了中央机构立法的难度。中央层面的立法往往会造