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　　对水土保持生态工程实行项目法人制的探讨 摘要：项目法人是实施项目的主体，项目法人制是实行“三制”的基础。本文结合水土保持生态工程的特点， 分析 了实行项目法人制过程中存在的 问题 ，对于合理确定项目法人和改进项目法人制进行了较深入的探讨，提出了设立小流域治理协会的新观点。 关键词：水土保持生态工程项目法人制小流域治理协会 水土保持生态工程的建设与管理已经纳入国家基本建设程序，按照基本建设项目管理办法，严格实行“三制”势在必行。在“三制”中，项目法人制是基础，是实行招标投标制和建设监理制的前提。水土保持生态工程不同于一般基建项目，而有其自身的特殊性，在实行“三制”的过程中存在较多问题，特别是项目法人的确定和项目法人制的贯彻实施，值得探讨。 1项目法人与项目法人制 法人是具有权利能力和行为能力,依法独立享有民事权利、独立承担民事义务的组织。项目法人应该在项目建议书批准后开始筹备，在可行性 研究 报告批准后正式成立，根据投资主体的不同，它可以是国有独资公司、有限责任公司或股份有限公司。项目法人与有关各方的关系是 社会 主义市场 经济 条件下新的运行机制关系，项目法人是实施项目的主体，它要向国家及各投资方负责，咨询、设计、监理、施工、物资供应等单位则通过项目招标投标并按合同为其提供服务。实行项目法人制，明确了由项目法人承担投资风险，并负责建成后的经营管理和还贷，由此强化了投资方、经营管理方的责任感，实现了项目法人在投资控制、质量控制、进度控制、效益产出等方面责、权、利的统一。 2水土保持生态工程实行项目法人制过程中存在的问题 水土保持生态工程既有公益性，又有群众性，并与小流域经济 发展 紧密结合，其建设资金来源于国家补助、地方匹配和群众自筹等方面。在推行“三制”的过程中，多由县级水行政主管部门作为建设单位，承担项目法人的职责。这种机制在运行中存在许多问题，有待于改进。 2.1项目法人职责无法落实 水土保持生态工程是林草、工程和农田耕作等方面的措施体系，其各项设施都是小型的，在建设过程中虽然各级财政投资占较大比例，但并不形成国有资产，各项建设成果均为农民集体或个体所有。因此，县级水行政主管部门对建设成果既无所有权，又无经营管理权，同时，在建设过程中也无法把不同来源的资金集中起来，严格按照设计要求和施工进度统一使用，这就造成责任和权利错位，使其无法对各投资方负责，无力作为实施项目的主体。 2.2弱化了政府部门对项目的监督管理 水行政主管部门应以 法律 、法规和强制标准为依据，以工程质量和工程建设各方主体的质量行为为主要 内容 ，对项目进行监督管理。水行政主管部门直接介入项目的实施，就必然削弱其监管力度，从而不利于质量控制。 2.3使“三制”的实行流于形式 在现行体制下，县级水行政主管部门是名义上的建设单位，乡镇人民政府作为承建单位，这就难以摆脱计划经济时期形成的以行政手段为主的管理模式，由于双方都不是独立的市场主体，不存在相互选择的可能，无法进行招标和投标，即使签订了合同，也形同虚设，因此，使“三制”无法真正落实。 2.4难以调动项目区群众的积极性和主动性 项目区土地属集体所有，大多分户承包经营，对于水土保持生态工程建设成果，项目区内的集体经济组织和农民群众拥有所有权和经营管理权，但他们并不作为实施项目的主体（项目法人），而是在项目实施过程中处于被动地位，这种责、权、利不一致的状况，使他们缺乏主人翁责任感，缺乏积极性和主动性。 2.5不利于专款专用 作为政府机关的水行政主管部门直接介入项目的实施，不仅使地方匹配资金难以足额到位，而且为建设资金的挪用提供了便利，不利于专款专用。3 改进水土保持生态工程项目法人制的探讨 改进水土保持生态工程项目法人制，就要通过明晰产权，合理确定项目法人，做到责、权、利的统一。借鉴日本设立土地改良区的做法，进行如下探讨。 3.1 从日本的土地改良区到 中国 的小流域治理协会 日本的土地改良区，是在一定区域以实施新修、改进、管理灌排设施，并进行农田建设的土地改良工程为目的，根据土地改良法设立的团体，由当地农户组成，在土地改良工程中发挥着核心作用，主持工程实施、费用征收和经营管理，可以按照法定程序设立、合并和解散。借鉴其经验，并结合中国国情，笔者认为设立小流域治理协会是适宜的。 3.2 小流域治理协会的设立 根据 目前 实际情况，水土保持生态工程项目区的范围可由县级水行政主管部门划定，征得其中2/3以上集体 经济 组织同意后，开始筹备成立小流域治理协会。待项目可行性 研究 报告批准后，成立相应组织机构，制定规定条款，由县级人民政府批准而设立。一旦设立小流域治理协会，项目区内所有（包括不同意的）集体经济组织全部成为其成员，享有作为成员的权利，同时必须履行相应义务。对于面积较