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规范地方政府债务的政策建议 规范地方政府债务的政策建议 地方政府债务伴随中国经济快速发展而迅速增长，近年来其发展规模开始引起各方关注。2014年中央经济工作会议首次将防范政府债务风险列为首要工作任务之一，其中很重要的一方面就是地方政府债务风险。2013年12月30日，国家审计署发布公告《全国政府性债务审计结果》（简称《结果》），这项自2013年8月便开始的摸底工作意味着政府债务向透明化管理又迈进了一步。 　　地方政府债务特征 　　地方政府债务规模：整体可控，个别风险，增长过快。《结果》表明，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元；简单加总值为178908.66亿元，与未公布前各机构估计的16-20万亿元大抵相符。就其相对值而言，截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务合计额为190658.59亿元（中央94376.72亿元；地方96281.87亿元），占GDP比重约为36.74%，低于国际通常使用的60%控制标准。因此，中国地方政府总体规模仍然在可控范围内。 　　但是，地方政府债务规模有两个突出特征。其一，中国地方政府债务规模增长过快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，较2010年增长38679.54亿元，年均增长19.97%，这一增速显然不可持续。其二，局部地区和部分行业债务规模过大。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率超过100%。从增长和局部角度看，地方政府债务风险仍需严控。 　　地方政府债务的过快膨胀，究其原因，分税制改革造成了政府间事权和财权分配的不对称，逐渐出现了财权向上集中和事权向下转移的局面。 　　长期以来，我国中央政府对地方政府融资一直持谨慎态度，仅在宏观经济因遭受外部冲击而陷入低迷增长的特殊时期才会放松对地本文由论文联盟http://www.LWLM.Com收集整理方政府的融资管制。 　　我国现行《预算法》明确规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。为规避政策约束，融资平台成为地方政府主要融资途径：一方面是借助融资平台发行城投债，另一方面也经由融资平台进行贷款。《结果》显示，截至2013年6月底，融资平台公司仍旧是地方性政府债务的最大举债主体，其债务余额为40755.54亿元，占当期政府负有偿还责任债务的37.4%。融资平台包含各种名目的公司，贷款项目名目也众多。此外，为避开传统的商业银行贷款等间接融资渠道受到的限制，地方政府又转向城投债、信托、信托贷款、委托贷款等其他融资工具。《结果》指出，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元；地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元。 　　地方债务资金投向：政府定位偏差，投资目标模糊。中国的经济体制在由计划经济向市场经济改革的过程中，政府定位的偏差却难以立即纠正。政府代替市场主体进行大量投资可以被形象地成为公司化，然而其职能公司化必然导致其目标的多重和错位。这首先体现在政府对微观经济直接的干预和参与，必然引起政府投资和民间投资的不公平竞争上：对于一些可以引入社会资金的公益事业建设，地方政府却因为不愿放开公用事业、国有企业的经营权而很少引入，甚至阻碍社会资金去参与这些公用事业的建设。 　　其次，行政目标和市场目标并不一致，甚至在很多地方存在冲突。市场以收益为标准，但是行政却以政绩为标准。长期以来，地方领导干部考核机制以GDP增速为主要指标。投资是GDP增长的主要动力之一，因此地方政府必然倚重财政投资。当政府财力不够支撑经济的发展时，地方政府就会通过举债来获取资金。 　　就《结果》来看，截至2013年6月底，地方政府债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占84.81%；剩余12155.57亿元被纳入其他项目，占地方债务资金总额12.01%。审计署并未通报其他项目的具体内容，但却指出，一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场，甚至修建楼堂馆所。还有一部分债务资金，投向了高能耗、高污染、产能过剩项目，以及低水平重复建设项目。此前，对36个地区的地方政府性债务审计报告特意指出一些地方政府挪用债务资金，共有378.16亿元债务资金被用于非公益性、基础设施项目，或用来归还到期债务。 　　债务偿还：隐性负债下的软约束。首先，地方政府债务相应偿还机制并不健全。以融资平台为例，融资平台作