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江苏社会科学 2012 年第 2 期 法学研究 试论行政规则效力的外部化及司法审查 陈恩才 内容提要 传统行政法理论认为，行政规则是行政机关制定、适用于内部管理的行政规范， 因为其不对外部行政相对人适用，所以不会侵犯相对人的权益。事实上，行政规则在适用过程 中常常会越过边界对外部相对人产生侵益性的效果，这种现象称为行政规则效力的外部化。行 政规则具有多种类别，不同种类的行政规则，其效力外部化的表现形式并不相同。对行政规则 的适用应该借助行政诉讼进行审查，并对其效力外部化的效采给予相应的救济。 关键词行政规则 效力外部化救济途径 陈恩才，南京大学法学院博士研究生 210093 由于被告此前发布了低硫优质煤及制品的北京市地 一、问题的提出 方标准，规定合格燃煤的标准为含硫量小于等于 0.5%. 被告据此认定原告某公司北京分公司沙河煤 案例一:台湾一位服务于军事科研机构的非军 场库存低硫煤为不合格产品[2] 。北京市质量技术监管 事人员，对于其科研奖励和科研津贴是否属于(台 湾)所得税法第4 条第 8 款之免于缴纳所得税的适 局依据其制定的地方标准判定了相对人的低硫煤 用对象与财政机关发生争议，台湾财政部通过解释 (比地方标准高了 0.06 个百分点)为不合格产品。 函(令)认为属于适用对象，所以免于缴纳所得税。但 实践中还存在着大量由行政机关制定的行政规 后来迫于民众和检察机关的压力，财政部更改之前的 范，诸如对法律法规适用的解释、环保标准和技术标 解释，认为不属于免税范围，并要求当事人补缴过去 准、行政处罚的裁量基准等，这些规范性文件(大陆 的欠税[町。台湾财政部门前后两个相异的解释函(令) 法国家称为行政规则).不是基于法律授权，而是基 致相对人是否缴纳所得税产生两种截然不同的结果。 于职权制定。传统行政法学理论认为作为一种内部 案例二:被告北京市质量技术监督局曾对原告 行政措施，行政规则不设定公民权利义务。行政规则 严格限于国家内部，不直接影响公民，因而对法院裁 某公司北京分公司沙河煤场进行日常监督检查，对 判国家和公民法律关系也没有什么法律意义。 [3]然 该公司 5800 吨低硫煤进行了抽样并委托相关检测 机构进行检测，检测报告的结论为全硫含量0.56%。 而，事实并非如此。有些行政规则虽然没有为相对人 本文系教育部人文规划基金项目国家补充责任研究(llYJA82∞03)的阶段性成果之一。 一 161 一 题而言，显然还是使用行政规则一词较为贴切，它 创设新的权利义务，但它们通过对法律法规的解释 着重强调行政机关制定的并不对行政相对人设定权 或具体化间接扩大了相对人的权利义务范围;而有 利义务，从而避免直接产生外部效