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中国地方预算决策自主权缺失问题分析 [摘　要]实现地方预算决策自主权的合理归位是确保地方公共产品有效供给的核心制度安排。地方预算决策自主权的 内容 包括：（1）地方辖区居民选择地方预算决策主体的权力；（2）地方预算决策主体自主作出地方预算决策安排的权力。文章从这两大方面深入、客观地剖析了 中国 地方政府预算决策自主权缺失的具体表现。 　　[关键词]地方预算决策自主权　缺失　 分析 　　地方预算决策即是对地方政府提供地方公共产品的 经济 活动进行决策，在 现代 社会 民主 政治 下，地方政府提供地方公共产品的行为都是受制于地方预算决策制度的，地方预算决策制度对地方政府提供公共产品行为存在硬约束。要确保地方政府有效提供地方公共产品就必须赋予地方预算决策自主权，即赋予地方政府根据地方辖区居民偏好需求独立自主地作出地方公共产品提供决策的权力。地方预算决策自主权是实现地方公共产品有效供给的内在要求，也是建构公共财政体制的内在要求。只有实现地方预算决策自主权的合理归位，才能建构起实质意义的分级财政体制，才能建构起基于地方辖区居民受托责任的受托责任制地方政府，确保地方公共产品有效供给。同时，只有实现地方预算决策自主权的合理归位，才能释放中央政府承担的不应有的解决地方政府提供地方公共产品中存在矛盾的压力。 　　一、地方预算决策自主权的主要内容 　　在现代民主政治制度下，地方预算决策过程包括两个阶段：（1）地方预算决策主体产生阶段。在这一阶段，为了有效满足地方辖区居民公共需要，地方辖区居民依据少数服从多数的民主原则定期选举，产生代表多数辖区居民意愿的地方行政首脑及监督制约地方行政首脑的地方立法机构代表（议员或人民代表）。地方行政首脑和地方立法机构代表组成地方预算决策主体，他们接受地方辖区居民的委托，承担有效提供满足地方辖区居民公共需要的地方公共产品的受托责任；（2）地方预算决策作出阶段。在这一阶段，当选的地方行政首脑和地方立法机构代表，根据地方辖区居民的授权，代表地方辖区全体居民作出提供地方公共产品的决策安排，包括地方公共产品的种类、数量，地方公共产品的资金需求（地方财政支出）及资金筹措方式（征税、收费、举债）等方面的安排。地方预算决策的运行机制是： 　　地方辖区居民→地方政府首脑和地方立法机构代表→地方政府首脑提名（经地方立法机构批准）任命地方政府各部门行政长官→地方政府首脑提出地方预算政策→地方政府各部门提出本部门预算草案→地方政府预算部门汇总地方政府各部门提出的部门预算草案，成为地方政府预算草案，经地方政府首脑认可提交给地方立法机构→地方立法机构审议批准通过地方政府预算草案。 　　由此可见，地方预算决策自主权的内容也包括两大方面：（1）地方辖区居民选择地方预算决策主体的权力，（2）地方预算决策主体自主作出地方预算决策安排的权力。现有 文献 都强调了地方预算自主权第二方面的重要性（罗春梅，2004；刘忠益，1999），忽略了地方预算决策自主权的第一方面。本文则着重强调地方预算决策自主权第一方面的极端重要性，认为地方辖区居民根据自己的意愿依据少数服从多数的民主原则，自主地选举决定地方预算决策主体的自主权在地方预算决策过程中居于核心地位，是确保地方公共产品有效供给的关键性制度安排。只有实现了地方预算决策主体产生自主权的合理归位，确保地方预算决策主体的决策行为对地方辖区居民负责，才能构成对地方预算决策主体决策行为的硬约束，以最低成本提供满足辖区居民公共需要的地方公共产品。反之，如果不能实现地方预算的决策主体产生自主权的合理归位，则根本不可能确保地方预算决策主体决策行为对地方辖区居民负责，地方预算的决策主体根本就不可能承担起为地方辖区居民有效提供地方公共产品的受托责任。从我国地方财政的现实来看，地方财政存在的种种 问题 长期难以解决，其根源都在于地方预算决策主体产生自主权的缺失。相比较而言，西方发达市场经济国家（无论是联邦制国家还是单一制国家）地方财政问题之所以比较少，其根本原因也在于地方预算决策主体产生自主权的合理归位。 　　二、中国地方预算决策自主权缺失的表现 　　中国现行民主政治制度安排的基本特征是中国共产党作为执政党领导国家权力机关（人民代表大会）和执行机关（人民政府）。根据党管干部原则，地方各级党政“一把手”的任命权基本上由上级党委掌握，而中国宪法规定地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，省、直辖市、区的市人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举。在这种制度安排下，我国地方预算决策的实际机制是： 　　选民直选县（市）、市辖区、乡镇人大代表（直选代表）或者人民代表大会