中国行政法典化的可行性思考.doc

中国行政法典化的可行性思考 中国行政法典化的可行性思考 　摘　要：行政法调整的社会关系广泛而复杂，行政立法也是一直困扰立法者的一件难题。中国行政法典化的发展，要在比较大陆法系和英荚法系行政法典化各自优劣、借鉴两大法系有益经验的基础上，既独立自主又兼收并容，走一条中国人自己的行政立法道路。 　　关键词：行政立法；法典化；行政法典化 　　中图分类号：D922．1文献标识码，A文章编号2006 　　研究行政法典化，首先要对行政法典化涵义取得共识。我们先来认识一般意义的法典化。所谓法典化(例如民法、刑法法典化)，一般是指将众多散见、杂乱的成文法，予以分门别类，将相同性质的法律规范，经过认真鉴别与整理，有系统地编纂于同一法典之中。而行政法的法典化，因其具有某些特殊性(比如行政法律规范数量庞大无比，行政法律规范性文件层级太多、形式繁杂，各行政机关职能、运行方式差别太多，变化也快等)，所以对其界定有许多分岐。比如有许多人认为中国目前还不适宜制定行政法典，即使要制定行政法方面的法典，也只能是在一定程度上制定行政程序法，而就行政实体法，制定法典是不现实的。因此，所谓行政法典化，主要是指行政程序法典化。事实真的如此吗?也不尽然。下面先就大陆法系国家和英美国家的行政法典化实践进行初步分析。 　　大陆法系以德国为例：德国行政法法典化的探索是基于行政事实上的需要，为便于官僚管理，由各邦开始立法尝试的。更早可追溯到1883年7月30日公布的《普鲁士邦行政法通则》、1884年8月31日公布的《巴登邦程序法》均有代表性。尤其是1926年6月1日的《梯玉粼根邦行政法》和1931年《符腾堡邦行政手续法草案》(符腾堡邦在早期的译文中，亦被译为威登比克邦，参见《行政法与现代法治国家》中第195页注24内容)，是当时相当完善的行政法法典化的尝试。值得提及的是后者，符腾堡邦行政手续法草案是与著名的符腾堡行政法典草案同时公布的，全文122条，分总则、行政官署、手续通则、行政救济、行政诉讼、执行程序、权限争议、过渡条款与附则共计八章。该法规定内容与形式均优于前者。然而，令人遗憾的是，数十年来各国学者对后者重大价值评价时，要么只看实体法典内容，要么强调重视其后的行政手续法典，很少有人讨论研究手续法与实体法典共同出台的实际客观意义和重大学理价值是什么。 　　二战后，战败后的德国经过历史的教训和痛苦的反思，在其基本法第一章第一条首先规定：人的尊严不可侵犯，国家一切机关均有尊重及保护这种尊严的义务。在行政法法典化新的历程中，德国学界与实务界有过不少讨论、争论与思考。纠缠与困惑的焦点的问题有：在德国，保护人民权益，保障人民参与的程序立法要不要、能不能法典化；以往实体与程序一并立法侧重实体的传统该不该保留；加之历史包袱的压力论文联盟Www.LW，实体法是否仅为保证官署管理，只体现效率，不能保护公民个人权利；程序规范是否仅为体现人权保护而设定等等(这些问题与困惑，也待我国学者进一步研讨)。在立法实践中，1963年西德行政手续法草案、1973年的行政手续法草案；尤其是1976年公布，1977年1月1日生效的德国行政程序法，表明德国人明智的选择，具有深刻哲理性，是行政法法典化新的成功探索。 　　下面我们谈谈美国行政法典化的历程。美国的法典既不是大陆法系传统意义上的法典，也不仅仅限于人们所一般理解的作为普通法系法典的法律汇编，它介乎于大陆法系和普通法系法典的概念之间。美国的法典编纂，处于大陆法系和普通法系法典编纂范畴的边缘或交叉地带，它虽然更贴近于普通法系的做法，但在编纂法典的过程中也融人了大陆法系法典的系统性、全面性和确定性精神，在很大程度上实现了大陆法系法典编纂所追求的精简法律(Simplify)、统一法律(Unify)和法律易于理解(Understandable)、法律的可预测(Predictable)、便于公众查询和引用(Accessible)的目的。从美国现行的法典编纂制度来看，《美国法典》和《美国联邦行政法典》在很大程度上相当于我们一般所认为的综合性法律汇编，它们并不涉及大陆法系部门法的划分，不是大陆法系部门法法典意义上的法典。这些法典按照50个主题分别排列组合而成，是一种包纳特定立法主体(如国会、联邦政府)在一定时期内颁布的所有法律或法规的相关内容，类似于法律全书式的综合性法律文件。仟何独立的法律文件一经分解，纳入法典体系之后就不再保持原有的完整状态。另外，美国的法典编纂也不是个创造新法的过程，而是局限于一些纯粹技术性的分类、拆解、重新组合等工作。稍微涉及到一些实质性内容的事项，就必须报经国会审议通过。承担美国法典编纂工作的机构和人员是立法主体内部的职能机构和专业人员，而不是大陆法系意义上的法典起草人。 　　美国这种别具特色的法