行政案件的诉讼请求、审查范围及判决方式的关系研究_0.doc

行政案件的诉讼请求、审查范围及判决方式的关系研究 在一般情况下，人民法院审理行政案件总是根据原告的诉讼请求， 对被诉的具体行政行为进行审查，然后将审查结果适用有关行政法律、 法规，作出相应的判决，即诉讼请求、审查范围和判决方式三者关系 顺畅清晰，但有些情况则不尽然。例如：某乡政府批了一块土地给甲 建房，乙提出异议，认为其中一部分的土地使用权归自己，乡政府的 批地行为侵犯了自己的合法权益，便提起行政诉讼，请求人民法院撤 销乡政府的批地行为。经查，乙所谓讼争地的使用权，是乙的事实认 识错误，乡政府的批地行为不存在侵犯乙的土地使用权的问题，因而， 人民法院判决……？ 从理论上说，人民法院不论诉讼请求是什么，都应当对被诉的具 体行政行为进行全面审查，以纠正一切违法的具体行政行为，从而保 障公民、法人和其他组织的合法权益，在多数情况下，这种“纠正” 与“保障”具有一一对应关系。但在上述的案例中，就不具有这种一 一对应关系。 理论界关于人民法院是只就原告诉讼请求进行审理，还是超出诉 讼请求范围对全案进行审理，历来有两种观点。第一种意见主张不能 超出原告诉讼请求范围进行审查。理由是：行政相对方在规定期间 内对某一具体行政行为没有提出诉讼请求，即可以推定行政相对方服 从了行政机关所作出的行政裁定，从稳定行政法律关系考虑，法院不 宜进行审查。行政诉讼实行“告诉才处理”原则，行政相对方没有 提出的诉讼请求，法院一般不应审查，如果法院审查，可能会挑起新 的争议。第二种主张全案审理。理由是：行政裁决只要不合法就应 予以纠正，否则不能保证法律正确贯彻实施，不利于保护公民、组织 的合法权益。被诉具体行政行为与相关的行政行为有密切联系，法 院不全面审查可能引起新的纠纷，行政争议不能彻底解决。 由此，我们有必要从更深的层次来认识我国行政诉讼的宗旨（或 称目标模式），并以此来指导行政审判实践。 由于我国是经历了长期封建制度的国家，“官贵民贱”、“民不 告官”的封建传统观念还很有影响，民要告官很不容易，另一方面， 现代行政权所具有的广泛性和强制性，使得行政机关及其工作人员在 行使行政权时主观性、随意性增大，以至滥用职权、以权谋私、侵犯 公民、法人和其他组织的合法权益的现象时有发生，有时甚至很严重。 我国行政诉讼制度的建立和发展，正是基于这样的现实背景。反映到 《行政诉讼法》上来，就是第一条的规定：“保护公民、法人和其他 组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。”就是说， 我国行政诉讼的宗旨就是保护公民、法人和其他组织的合法权益，而 “维护和监督行政机关依法行使行政职权”只不过是这一宗旨的“副 产品”，即人民法院对被诉的不侵犯原告合法权益的合法的具体行政 行为予以维持，否则予以撤销、限期履行或变更，从而实现“维护和 监督”功能，如此认识，其法律和理论根据有: 制定《行政诉讼法》的《宪法》根据主要是第41条，公民“对 于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关 提出申诉，控告或者检举的权利”，“由于国家工作人员侵犯公民权 利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。可见，行政 诉讼的宗旨是落在被侵犯的合法权益的补救上。行政诉讼和民事诉 讼一样都是实行“不告不理”原则，即人民法院行使“维护和监督” 的职能是被动的而不是主动的，是有限的而不是无限的。从《行政 诉讼法》第2条看，能够提起行政诉讼的只能是那些认为自己的合法 权益受到直接侵犯的公民、法人和其他组织，没有这一基本事实就不 能提起行政诉讼，对损害社会公共利益没有造成特定人损害的具体行 政行为，公民、法人和其他组织不能提起行政诉讼，甚至检察院也不 能提起“公诉”。把抽象行政行为排除在行政诉讼范围之外，因为 这种行为违法的话，损害的对象不是特定的，原告难以确定。这也是 设立《行政诉讼法》第十二条第（二）项的主要原因之一。 由此可见，人民法院通过行使审判权来维护和监督行政机关依法 行使行政职权，完全是从保护公民、法人和其他组织的合法权益这一 基本点出发，没有后者就无从谈起前者；换言之，即便被诉的具体行 政行为违法，但并不影响原告的合法权益，则人民法院不宜在裁判文 书中对违法的具体行政行为作出某种决断，否则，该判决失去依托， 即没有诉讼请求为根据，正如原告只对具体行政行为提出异议，没有 提出行政赔偿，人民法院不宜径行判决赔偿一样。应当明确的是：诉 讼请求是原告方提出的，原告可能因为法律知识的缺乏，诉讼请求提 得不准确，或者遗漏，并且在诉讼过程中原告还可以有条件的追加或 变更诉讼请求，因此人民法院应当不囿于原告的诉讼请求，但也不能