风险规制与行政法学原理的转型.docVIP

风险规制与行政法学原理的转型 [摘要] 本文探讨了风险规制下行政法学原理的转型，对风险规制中的不确定性和预防原则，风险规制体系的重塑，风险规制过程中的形式选择以及规制程序设置进行了较为全面的论述。 [关键词] 风险规制、预防原则、形式选择、程序设置 一、概说 随着 现代 产业的 发展 ，消费者 时代 的来临，资讯的发达和 科技 的进步，使得今天我们正处于一个充满风险的生活环境和 社会 结构。2004年发生的安徽阜阳婴儿奶粉事件，2005年发生的苏丹红事件、猪链球菌病疫情、禽流感事件，都凸显出风险规制体系的缺失，规制程序设计上的漏洞，规制事项优先次序选择中存在的罅隙。 由于风险的泛在性、不确定性以及危害性，由于个人对风险缺少足够的认知，也欠缺相应的信息和知识，因此无法从容不迫的去因应风险；而风险 问题 涉及到大量的 科学 政策问题，自由市场很难去对诸多社会现象所蕴含的风险和收益进行评估，在不同的甚或难以相互权衡的价值之间进行衡量；因此风险社会要求行政法的转型，要求必须结合国家和社会的力量，进行有效率的风险规制。[1] 如何在行政法学的理路下，结合具体的行业和领域，对风险规制的组织结构、形式选择以及程序设计给出可操作的安排？如何又从中发展出风险规制的一般性原理，从而对行政法学总论进行丰富和修正？这也是本文要着力探讨的课题。 二、风险规制的不确定性与预防原则 随着现代风险社会的毗临、科学技术的革命以及资讯 网络 的高度发达，我们面对着越来越多的因环境、核能、医药、消费品、化学品乃至基因工程所释放出来的危险，这些风险在度量上具有不确定性，它可能会带来无从弥补的损害，以及多米诺骨牌式的连锁反应。在风险领域中存在着高度信息不对称，个人缺乏搜集、鉴别与认知风险信息的能力，面对这些具有高度不确定性的风险每每只能“荷戟独彷徨”。市场上的 企业 往往具有信息优势，它们会去追求收益最大化，如果没有外在的规制压力，企业往往缺乏去主动披露风险信息，削减污染水平的激励。单靠自由市场无法及时有效的应对风险问题，政府要力求通过风险规制来保护公民的自由和权利，促进公共卫生和安全，保护环境，引导企业的行为向着政府所希望的方向行进。 风险规制是一个典型的“决策于未知之中”（Decision-making under uncertainty）的领域，这“不确定性”来自 方法 论、认识论乃至本体论上的一系列问题，对于风险规制所需的科学信息而言，从概念、度量、取样方法，到数学模型以及因果关系的推论等多方面都存在着不确定性。[2]而且风险规制过程中并非是静态的线性的X和Y如何对应，还要考虑到规制带来的成本和收益，是否会带来新的风险，规制实施过程中会遭遇到怎样的困难和实际的问题？[3]有时即使规制者能预测到可能发生风险，但是却无法度量出风险发生的盖然性。 因此风险规制中引入了一项被称为“预防原则”（precautionary principle）的重要 法律 原则，这项原则要求风险规制者在颁布旨在保护人体健康和环境生态的标准与政策时，将科学不确定性的因素考虑在内，这个原则兼具国内法和国际法上的双重意义，前者是关乎行政活动的合法性与正当性的问题，后者则涉及到主权国家如何遵循国际法上的义务，如何对待我国已经加入的国际组织和公约的问题。[4]根据预防原则，要给科学上的不确定性予以“充分的和实质性的”考量，给科学证据以统计学意义上的权重，通过证明责任来克服科学上的不确定性；从组织架构层面上看，要引入由多学科背景组成的咨询委员会来对科学政策问题进行讨论审议。 三、风险规制与政府规制体系的重塑 一个理想的风险规制体系应至少具备以下四个要素： 第一，风险规制体系的事权划分应比较明晰，风险规制机构在行政体系应当有较高的权威和行政级别，与其他规制机构较强的协调和沟通能力。在我国 目前 风险规制政策政出多门，因此难免有叠床架屋之虞。例如尽管2003年在原国家药品监督管理局的基础上成立了国家食品药品监督管理局，试图承担起食品安全监管的“抓手”的角色，但是一个副部级单位很难承担起对分属农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫总局的食品安全监管职能的协调任务。[5]类似的，目前由副部级的国家林业局来牵头全国防沙治沙工作，由于统筹协调其他数家正部级单位，也被视为“小马拉大车”而步履艰难。[6]因此应当进一步强化风险规制机构的权威，明确事权划分，将规制机构之间的沟通协调机制常规化制度化。 第二，风险规制机构要有能力去确定风险规制项目的优先次序，能够决定如何更好的去配置资源来削减风险总量。目前我国风险规制往往缺少理性的安排，要么是随机式的“风吹哪页读哪页”，或者是被动式的“兵来将挡，水来土淹”。例如是SARS危机催生了我们对公共卫生体系的关切，是苏丹红事件才敲响了食品安全规制的警钟，是松花江污染才使得我们对