基础性权力与国家“纵向治理结构”的优化精选.docx

基础性权力与国家“纵向治理结构”的优化作者：胡萧力王锡锌 ? ????摘要:?在超大规模国家中，相比于横向分权，中央和地方之间的纵向分权是一个更为重要的问题。可以从权威与能力的界分出发，对我国国家治理中的“纵向治理结构”进行反思，提出“宏观统治”和“微观自治”这一组关系，强调在“宏观集权”的同时，落实“微观分权”，其核心是通过地方治理的“在地化”保障地方民主管理；通过“辅助性原则”保障中央的统治权，从而构造更为合理的纵向治理结构。????关键词:?国家治理能力 地方治理 在地化原则 辅助性原则 微观民主 纵向治理结构 基础性权力一、问题：基础性权力与治理能力?在大型国家的治理中，始终存在着国家权威与国家能力的不匹配问题。马克斯·韦伯在考察中国传统政治时，曾指出中国传统政治中这种权威与能力的不匹配情形。他指出，一方面，传统中国的政治支配是典型的家产制模式（Patrimonialism），也就是“家天下”，皇帝是帝国所有人与物的主人，“普天之下，莫非王土”，作为帝国代表的皇帝拥有无限的权威；另一方面，传统中国从未建立起有效的公共财政制度，因此，权威的有效落实缺乏必要的财政支持，权威对社会的渗透能力很难得到完整的兑现，中央权力只能控制到县一级。与强大的中央权威形成反差的是，中央如何有效地实现对地方的控制与治理一直是传统中国政治的难题。这种情形在今日中国的国家治理中，依然是一个突出的问题。王绍光与胡鞍钢在1993年发表的《中国国家能力报告》中，也认为国家权力管辖的范围与国家实际贯彻其意志的能力有所区别。比如，他们在研究中指出，在一般人的印象中，中国政府是一个很强的政府、一个威力无边的政府，或者简言之，一个集权的政府。但这个印象已不适合于描述当今的中国政府。他们认为，在过去的几十年当中，中国政府的国家能力受到了极大的削弱。相应地，他们主张通过强化政府特别是中央的权力重建国家能力。 [1]然而，通过强化权威特别是中央政府的权威并不一定能够实现国家能力的大幅跃升。迈克·曼将在马克斯·韦伯分析的基础上进一步深入研究，对“社会”的概念进行了新的界定，他认为社会并非传统所认为的一个边界清晰、能够自我维持的“整体”或“系统”，而是由意识形态权力、经济权力、政治权力和军事权力这四种“相互重叠交叉的社会权力网络”构成的。在这四种权力来源中，只有政治权力是国家特有的。他根据国家与社会不同的互动方式将国家权力区分为两个层面：一是专断性权力（despotic?power），指国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围，即国家依自身意志单方面地表达和行动的权力；二是国家基础性权力（infrastructure?power），指国家渗透进市民社会，在事实上有效贯彻实施其意志的权力，即通过社会获得的权力（power?through?society）。 [2]可以将前者称为表面权力，后者称为实效权力，国家可以依靠其中任何一种权力来源而变得“强大”，但专断性权力的增加并不一定意味着基础性权力的增强。依据这两种权力变量的不同组合，可以获得四种理想类型：第一种是弱表面权力弱实效权力，如中世纪的西欧范围内的“封建制国家”；第二种是强表面权力弱实效权力，如中华帝国、罗马帝国等“帝国国家”；第三种是弱表面权力强实效权力，如共和联邦制国家等“官僚国家”；第四种是强表面权力强实效权力，如专制集权国家等“威权国家”。放到现实的国家治理背景中，似乎第四种理想类型做到了国家表面权力与实效权力的同步峰值，但是从历史空间来看，由于这种“双强”实际上依赖于过高的维系成本，只能成为历史中昙花一现的短暂形态，如秦帝国。在国家和社会的互动关系中，国家与社会是相互制约的。基础性权力是双向的，政治权力不仅是国家对社会的外向辐射，公民社会对国家的内向辐射也是极其重要的。相对于专断性权力，国家能力更取决于基础性能力，即渗透于组织社会的能力，原因在于拥有强基础性权力的国家能够汲取更多的社会资源、更有效地动员社会成员，以之维护统一和秩序以及推进经济增长。权力的集中并不必然伴随着“能力”的提升。“国家能力”高低更取决于政策执行和社会动员的程度。可持续的、可维系的国家能力，需要在国家表面权力与实效权力这两个约束变量之间取得最佳平衡。因此，在讨论国家治理体系和能力现代化时，需要意识到国家治理能力并不完全等于强化中央政府的权力，而必须通过合理界定中央权力的事项范围（定性）和中央权力的作用程度（定量）以及对国家与社会、中央与地方关系的平衡点的把握（关系），促成纵向治理结构的优化。依照这一思路，一方面，当然需要保证国家的表面权力，但另一方面，更重要的是如何保证国家的表面权力能够有效地通过对地方和社会渗透，转化为解决各种问题的实际能力，以及如何通过基础性权力的培育，提升整体的国家治理能