共和国党政公文制度探析(1949-1966).docVIP

共和国党政公文制度探析（１９４９—１９６６） 分类：大学学报 作者：侯桂红 字数：2885 来源：首都师范大学学报（社会科学版） 第1期 　摘要：1949年中华人民共和国成立后，即着手建立党政公文制度。由此至1956年，先后颁发了三个相关文件，从内容性质、机密程度、缓急程度等角度对党政公文进行了文种划分，对党政公文的体例、文字规范及装订、用纸等等作出了具体规定，并对党政公文的收发、处理与传递等等规定了固定程序。共和国党政公文制度的建立和逐步规范，保证了政令的通畅和各机关职能的履行，促进了政府行政法治化；但是同时也存在公文数量多、质量低、“旅程”长以及办理制度废弛等问题，这些问题助长了机关干部的文牍主义和官僚主义工作作风，其教训值得记取。 　　关键词：公文；党政公文制度；石家庄地区；文牍主义 　　中图分类号：D625．22　文献标识码：A　文章编号：1004—9142(2009)01—0040—06 　　 　　公文制度是政治制度的重要构成部分，是后者得以有效运作的重要机制。因此，要对历史上的任何一种政治制度进行研究，厘清其公文制度都是不可或缺的基础性工作。1949年中华人民共和国成立后，党和国家立即着手建立并逐步完善党政机关的公文制度。至1956年，共和国党政公文制度已经基本形成。此后虽然经过各个历史时期而有所损益，但是这种公文制度的主体框架和基本内容迄未改变。本文拟以1949—1966年河北省石家庄专区的公文运作为例，对这一时期的共和国党政公文制度进行探讨，以期深入和丰富共和国政治制度史研究，并为当前的行政体制改革提供历史借鉴。 　　 　　一、公文制度的形成 　　 　　1949年中华人民共和国成立伊始，党和国家即着手建立公文制度。至1956年，公文制度建设基本告竣。在此期间，政务院(国务院)先后发布三个有关公文制度的文件，即1950年9月的《各机关、团体、企业单位文书档案工作暂行办法(草案)》(以下简称“1950年办法”)，1951年8月的《公文处理暂行办法》(以下简称“1951年办法”)[2]，1956年2月21日的《国家机关文书处理工作和档案工作暂行条例(草稿)》(以下简称“1956年条例”)。其中，“1950年办法”对公文的收发、基本处理程序、公文的用纸规格和书写方向做出了规定；“1951年办法”将上述规定进一步具体化并增加了公文概念、处理原则、公文的种类、公文撰写格式、体例等内容；“1956年条例”则在前两者的基础上作了一些简单的修补，至此，共和国时期的党政公文制度大体奠定。进入改革开放新时期以后，国务院曾于1981年颁行《国家行政机关公文处理暂行办法》，但是并未改变已有公文制度的基本内容。 　　上述三个文件，确定了党政公文制度的几项重要内容，即公文种类的划分，公文机密程度和缓急程度的划分，公文形式的要求等，这标志着共和国党政公文制度基本形成。以下拟对共和国党政公文制度的主要内容作一扼要梳理： 　　 　　(一)文种的划分 　　此时期的各种公文(无论收文、发文)均按内容性质划分为若干文种。1949年8月，河北省曾制定《公文处理暂行规定》，将公文分为12个文种：令、训令、指令、指示、决定、布告、通知、通报、状、批复、函、呈；其中令、训令、指令、状、呈等文种沿自民国公文。“1951年办法”则将公文划为7类12种：一报告(签报)、二命令、三指示、四批复、五通报(通知)、六布告(公告、通告)、七公函(便函)，基本消除了旧文种的痕迹。1953年11月，河北省下发《关于行文种类及印章使用等问题的说明》，规定废除民国时期用于对上请示报告的“签报”、“签呈”和“呈文”等旧文种，代之以“请示”和“报告”两种；将令、训令、指令、状和决定统一为“命令”；增加“通告”；将“函”分为“便函”和“公函”两种。经此改革，河北省的公文文种为11个：请示、报告、通报、便函、公函、命令、指示、批复、通知、布告、通告，比中央政府规定的文种多“请示”一种，少“签报”和“公告”两种。 　　 　　(二)公文机密程度和缓急程度的划分 　　党政机关的各种公文按机密程度划分为三级。1952年政务院曾发通知，将需要保密的党政机关公文划分为“密件”和“绝密”两类。1954年5月第二次全国机要交通会议决定，将需要保密的党政机关公文划分为绝密、机密、秘密三类，还规定“绝密”、“机密”文件的统称由“密件”改为“机要文件”。 　　党政机关公文按缓急程度划分为三等。“1950年办法”规定，重要公文分“特急”、“紧急”，连同一般公文，共三种。“1956年条例”则规定，公文分“特急”、“急”、“平”三种；“特急”件必须随到随办，最迟不能超过一昼夜；“急”件应该在三日内处理完毕；“平”件以不超过七天为限。1956年5月《河北省人民委员会机关文书处理和