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公共服务理念下现代行政的特征 关键词: 公共服务/政府义务/行政规则/行为方式/行政手段 内容 提要: 本文立足于 现代 行政的 发展 与演变趋势，阐述了以“公共服务”为核心的现代行政的基本特征，即：政府义务的积极化；行政规则的服务化；行为方式的多样化；行政手段的间接化。 公共行政的范围取决于不同阶段的 社会 公共需求，从社会发展的进程来看，公共需求始终处于不断变动中，因而，行政的内涵与外延亦具有相应的阶段性与变动性。从以“公共权力”为核心的传统行政走向以“公共服务”为核心的现代行政，正是这种阶段性与变动性的体现。　 　　就西方国家而言，在传统的自由资本主义时期，由市场这只“看不见的手”来调节社会 经济 成为一种理想的社会模式，在此种模式之下，政府角色相当于消极的“守夜人”，行政职能主要限于维持公共秩序，处理国防、外交等事务，所谓行政主要指“公共权力”的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制。单方性、命令性和强制性是其主要特征。　 　　自20世纪以后，伴随着经济、 政治 以及意识形态的变化，特别是产业革命、 科学 革命以及资本的高度集中，有限的消极行政难以保持社会经济的平衡发展，难以满足日益增长的社会需求，积极的服务行政成为一种 时代 趋势。行政已不再是“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，体现为公共事业的提供、社会福利的保障等等。在这种社会需求之下，凯恩斯主义经济 理论 以及作为战后发展模式的“福特主义”在经济领域逐渐占据了主导地位。这些新兴的理论与政策强调国家的经济和社会职能，强调国家在社会经济生活中的重要地位和作用，主张加强国家干预，扩大公共服务领域，推行国家垄断调节政策，大力强化行政职能。在这种演变之下，行政已由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政，无论从其活动范围、方式以及主体而言都日趋多样化、灵活化。　 　　20世纪中期以来，由于通货膨胀与失业同时迸发，西方国家出现了严重的经济“滞涨”局面，“福特主义”生产与分配模式失去了原有的作用，“福利国家”难以为继，人们对凯恩斯主义宏观经济理论的共识破裂了，各国再次受到世界范围的政府改革浪潮的冲击。在重塑政府的口号下，以服务为行政的宗旨，顺应社会需求，转变政府职能，改革公共行政管理的模式，打破公共职能的国家垄断，实现政府、社会分担行政，在有限政府的前提下，满足日益扩大的公共需求，成为新一轮改革的中心，并为以“公共服务”为理念的公共行政赋予新的内涵。　 　　就我国而言，在传统的计划经济体制下，以“公共权力”为核心的，具有单方命令属性的行政手段在行政管理中占主导地位，由此造成政府管制范围无限膨胀与行政管理方式单一化的双重弊端，严重制约了社会发展的生机与活力。随着经济的全球化以及我国改革的深化，这种传统的以“公共权力”为核心的单一行政模式已经无法适应社会发展的需要，面对日益多元化的社会需求，转变行政理念，在“公共服务”的行政理念下，重新估价、界定政府作用，调整政府职能，改变单一的权力行政方式，改革传统公共行政的模式，在满足社会公共需要的同时，深化行政改革，实现“全能政府”向“有限政府”的转变。　 　　从“公共权力”走向“公共服务”，在这种社会发展与行政理念的变迁下，促使现代行政的范围、方式、手段等方面均发生了深刻的变化，进而形成以“公共服务”为核心的现代行政的如下特征。　 　　一、政府义务的积极化　 　　伴随着社会需求的多元化以及公共领域的拓宽，单纯的“公共权力”已经无法包容所有的行政职能，代之而起的是“公共服务”的理念，这一变化标志着行政已由传统消极的权力行政步入了积极的服务行政。就政府义务而言，主要体现为政府由传统的不得侵权的消极义务过渡为积极的保障义务。　 　　（一）以“权力”为核心的政府消极义务　 　　在传统的行政理念之下，政府的行政管理等同于公共权力的行使，行政的方式体现为具有单方性、命令性以及强制性的规制行为。在以个人权利为核心的理念下，这种公共权力的行使只能限定于维护公共秩序所必要的幅度和范围之内，并恪守其权限，以防对公民自由、权利造成不应有的侵犯。在这种行政理念之下，政府在行政管理中所承担的义务主要指消极的不得侵犯个人权利的义务。所谓行政法治的内涵局限于规范政府行为，以保障个人的合法权益。在埃斯曼看来，这种限制只是为国家设定不得危害个人权利的消极义务，并不能促使国家承担或履行某种积极义务。他指出：“……现代时期中那些最为牢固确立下来的，最为丰富的观念之一，就是个人拥有先于国家权力而存在，并高于国家权力的权利……它禁止主权者制定侵犯个人权利的 法律 ，……个人权利具有一个共同的特征：它们限制着国家的权力，但却没有强加给国家以任何积极的职责，以及任何为着个人的利益而进行的先期工作。国家必须为了使个人的活动保持自由开展的目的