德国新环境行政法之中立法经验及其对中国的启示.docVIP

德国新环境行政法之立法经验及其对中国的启示 德国新环境行政法之立法经验及其对中国的启示 　　随着2009年德国联邦议会第十六次立法会议的结束，历经几届联邦政府的环境法典之争终于尘埃落定。千呼万唤的统一环境法典的构想从云端跌落，体现德国20世纪重要行政法域潘德克吞化的努力也化为泡影。不过，值得庆幸的是，环境法典草案虽再度折戟，但其中除总则外的诸项重要成果还是得以保留下来，并以单行法的形式予以颁布。其中，《水资源管理法》与《自然生态保护法》的颁布，使联邦范围内的两大环境行政法达致实质统一，《非离子放射防护法》与《环境法规清理法》也同时出台。这四部联邦法律已于2010年3月1日同时生效。至此，统一环境法典的议题将淡出议事日程，主导法典编撰的联邦环境监管当局将致力于更为紧迫的气候变化和能源效率等议题。处于世界领先地位的德国环境行政立法的改革过程，对于脱身于成文法系而目前同样面临重大环境问题挑战的中国而言，具有较强的实践借鉴意义。本文试图从德国环境法典的失败经验、联邦宪制改革下的环境立法体制以及德国新的环境行政法框架中提取一些有益于中国环境行政法制建设的启示。 　　一、德国环境法典之殇 　　众所周知，德国拥有成文法典母国之美誉，自20世纪70年代末以来，德国更加致力于环境法制统一化，堪为各国楷模。此种努力，肇始于原西德联邦政府1976年发布的一份环境报告。该报告当时即已提出了简化并最终统一环境行政执法的构想。此后，在联邦环境部与联邦环境局的双层治理模式下，又启动了一般环境行政法制精义研究计划，在法学专家的主导参与下，终于在20世纪90年代产生了第一部环境法典草案（又称教授草案），从此奠定环境法典体系之基础。该草案暗合德国行政法学经典二分法理论，包含一般环境行政法与特别环境行政法两部。其中第一部1990年即已完成，包括一般原则、环境许可实体与程序制度、环境信息制度与一般环境责任法等。而1994年完成的第二部草案则系特别环境法，调整对象包括自然生态与风景保护、水资源管理、土地保护、能源与放射性物质、危险性物质与废物经济等内容。1997年，由联邦环境部成立的独立委员会在对该草案进一步修缮的基础上，将两部草案合并为一部统一的环境法典（即委员会草案）。在此基础上，联邦环境部于1999年修订了该草案，并就此广泛向各界人士征求意见。由于当时联邦立法权限的局限，该草案最终夭折。联邦宪制改革后，统一环境法典草案起草工作再度重启并数易其稿，可谓集各方意见之成果。2009年最终提交联邦议会表决的草案，即是在2007年草案的基础上形成，并于2008年经历了决定性的修改后交付各州、企业界及其他有关人士参阅并提出意见的。该草案包含五个部分：总则、水资源管理、自然风景保护、非离子放射防护、温室气体排放贸易。此外，提交表决的草案还包括《环境法典行政计划条例》、《环境专员条例》与《环境法典执行法》。 　　德国环境法典草案的最终失败，可谓是十月怀胎，一朝功败。比起之前的诸番努力，这次失败显得迅速而突然。2008年提交草案之初，尚有各州纷纷支持，及至岁末，风云突变。先是环境问题专家委员会的一纸公开信代表有关企业界对环境法典的制定提出质疑。而后在联邦议会十六次立法会议届临前夕，联邦政府草案工作却迟迟不得进展。至2009年初，巴伐利亚州政府终于传出不和谐音调。联邦环境部长的短暂斡旋亦无果而终，期间各界争执竞似有达白热化之迹象。在此情势下，联邦环境部长与巴州州长遂萌生放弃草案之意，其对联邦各州偏离性立法权的内涵表述也显得模棱两可。至此，环境法典草案已是岌岌可危。 　　环境法典草案的夭折确有不少令人惋惜之处。迄今为止，德国环境行政均由单行专项立法予以调整，盖因空气、水、土地和自然生态等不同的环境特质各自需要受到特别的法律保护。而环境法典草案所遵循的理念是整合各类现有的法律资源。首先，环境法典草案总则部分即为整部法典确立了核心法律原则与统一环境政策的目标，并提出统一实体法规与简化现行程序的要求。据此，一部统一的环境法典首先应整合立法资源。德国联邦与各州之间在环境立法问题上各行其是的支离化趋势早已不符合设立统一环境政策的目标，因此，草案总则着重致力于降低立法调控的密度与去官僚化。其次，环境法典草案还可整合行政资源，即针对某项环境物质采取行政行为时，必须兼顾其他环境领域。此种法律理念符合将环境作为综合性生态结构进行整体保护的专业意识。实现此种目标的主要法律工具即整合各类行政许可审批程序，将其统一于综合性行政许可程序之下。再次，一部统一环境法典的出台，还将缓解将欧盟环境法转化为内国法的繁杂而冗长的法律程序，从而大大降低法律适用的成本。因此，草案的失败，似乎意味着上述构想的落空。 　　在德国环境法领域，尚无任何改革计划像环境法典这般受到万众瞩目，原因即在于环境法作为一个上位概念，牵扯诸多法律