我国应积极推动地方政府债券发行精选.doc

我国应积极推动地方政府债券发行 由于我国地方政府在法律上不具有合法的举债权，纳入预算管理的地方政府债券在我国债券市场中一直是空白。2009年，为了应对美国次贷危机对国内经济的拖累，国务院首次同意财政部代发地方政府债券2000亿元；2011年10月，财政部发文允许上海市、浙江省、广东省和深圳市在国务院批准的发债规模限额内自行组织发行本省市政府债券。上述两点举措是我国探索发行地方政府债券的重要尝试，具有重要意义。但是，目前地方债券发行并没有进一步向其他区域扩大，发行规模仍然被严格限制，相关的审批、监督、监管、约束机制并未完全建立，使地方政府债券的发展受到限制，难以取代政府的其他的负债渠道。本文拟从经济周期中政府财政政策的角度，结合我国地方政府债务的现状，讨论推动地方政府债券发行的必要性，并提出促进地方政府债券市场发展的若干建议。 一、应对危机的逆周期财政政策势必将提高地方政府的负债水平 （一）逆周期财政政策是国家经济管理实践的重要工具 逆周期的财政政策是政府旨在平滑宏观经济周期而采取的一系列财政政策措施。在经济周期的低谷阶段，逆周期的财政政策被用于刺激有效需求、拉动经济增长。 经济周期客观存在于几乎所有的经济体之中，经济从低谷到高峰的循环对社会各个主体都有深远的影响。经济周期的特征包括经济增速波动的幅度以及调整持续的时间，波动幅度过大或在底部调整的时间过长都不利于整体经济社会发展，因此旨在平滑经济周期的逆周期政策在各国的经济管理实践中都是重要的管理工具。 以我国为例，在1997年亚洲金融危机和2008年美国次贷危机后，我国政府都进行了较大力度逆周期财政政策，对抑制经济衰退、保持经济平稳增长起到了至关重要的作用。 （二）应对危机的逆周期财政政策的资金来源主要依靠政府主动负债 应对危机的逆周期财政政策的内容主要包括支出扩张或减税，对政府财政的直接效果大多数情况下表现为赤字的增加（或未纳入预算的隐性负债的增加）。 以我国为例，2003年，面对当时货币政策效果不明显的状况，我国中央政府积极发行国债，以实行逆周期的财政政策。1998年中央政府财政赤字占GDP的比重从1997年的0.74%上升到1998年的1.09%，1999年和2000年继续上升，分别为1.94%和2.52%，2002年达到2.62%的水平后开始逐渐下降，同时期地方政府负债也经历了较快的增长。 2008年，美国次贷危机集中爆发，并迅速向实体经济蔓延，造成了世界性的经济危机，并通过贸易、投资等渠道使我国经济遭受重大打击，形成“拐点”。2008下半年，为了克服国内经济增长中的困难，国务院批准了四万亿的支出计划，标志着逆周期的积极财政政策再次启动。在“四万亿计划”的整体框架下，2009年和2010年我国中央政府共新增投资11800亿元，剩余部分主要来自地方政府和企业投资。这一阶段，我国政府和企业都经历了明显的加杠杆过程，地方政府债务的增加更是成为市场关注的焦点。 图表1 2009-2010年“四万亿投资”计划资金来源构成 资料来源：《投资交易笔记》，董德志，经济科学出版社，2011年第一版。 图表 《中华人民共和国预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。” 其他投资28200亿元： 地方财政预算； 中央财政代发地方政府债券； 政策性贷款； 企业债券及短融中票； 银行贷款； 吸引民间投资等。 新增中央投资11800亿元： 中央预算内投资； 中央政府性基金； 中央财政其他公共投资； 中央财政灾后恢复重建基金。