特殊行业与领域的垄中断问题——兼论反垄断法草案相关条款的设置.docVIP

特殊行业与领域的垄断问题——兼论反垄断法草案相关条款的设置 　关键词： 特殊行业 行业监管 反垄断法 立法 　　 内容 提要： 特殊行业和领域的垄断主要是指重要的能源、资源、 交通 运输、 金融 、国防等领域，基于国家政策或者 法律 法规而形成的垄断。传统 理论 一直主张此类垄断为反垄断法适用除外的范围。但是考虑到国外行业监管的 发展 趋势，以及我国诸多此类垄断在 经济 生活中的强势主导地位对市场配置资源效用和消费者福利的损害，应当在反垄断立法中区别对待，并设置一套有关此类垄断的长效化解机制，保证相应行业和领域的适度竞争和持续发展。 　　一、特殊行业和领域垄断 问题 的提出 　　特殊行业和领域的垄断主要是指基于行业特点形成的 自然 垄断，如电力、电信、管道煤气、自来水等；和由于行业或产业的重要性而依据法律、法规或政策形成的垄断，如能源、资源领域中中石油、中石化、中海油等形成的垄断；重要装备制造领域如 中国 航空航天 工业 集团在航空航天装备制造方面形成的垄断；金融领域如中国银联、四大国有商业银行的垄断和保险、证券等领域存在的垄断，以及交通运输、邮政、国防等领域存在的垄断。另外，根据这些垄断形成的原因和存在的形式不同，也可以将其分为自然垄断、国家特许的垄断、国家垄断和国有 企业 垄断等。[1] 　　特殊行业和领域的垄断背后往往有一定的国家行政权力支撑，因此广义上被称为行政性垄断，尤其是经济学界人士，一直持此类观点。[2]一般公众和各类媒体所称的行政性垄断也主要是指此类垄断。但是，经济法学界一般所称的行政性垄断则并不包括此类垄断，而是专指行政机关没有法律法规依据利用行政权力限制市场竞争形成的垄断。因此，现在有关行政性垄断的问题实际上存在两套话语系统，即一般公众、 社会 传媒、经济学者所谓的包括了一切因为行政权力行使而形成的广义的行政性垄断，以及经济法学界所谓的行政主体没有法律、行政法规依据而利用行政权力限制正常市场竞争形成的狭义上的行政性垄断。 　　特殊行业和领域的垄断由于有法律法规或者国家政策作为依据，因此属于合法垄断，一般认为并不属于反垄断法关注的重点。反垄断法所要规制的行政性垄断则主要指非法垄断。因此， 目前 我国反垄断法草案规定的行政性垄断也主要是狭义的行政性垄断。但由于人们观念上对行政性垄断的广义理解以及长期以来社会对因特殊行业和领域形成的垄断造成的种种社会不公和效率减损积累下来的普遍不满情绪，使得社会公众普遍期待反垄断法能够规制所谓广义的行政性垄断，并理所当然地认为反垄断法规定的狭义上的行政性垄断就是他们理解的广义上的行政性垄断。因此，当反垄断法草案存在规制行政性垄断的内容时，公众对之充满期待，以为可以以之化解长期以来深恶的电力、电信、铁路、邮政、金融等行业的垄断问题；当传闻提交全国人大常委会的草案删除了有关行政性垄断的内容被媒体披露时，舆论一片哗然，认为立法机关被利益集团俘获，反垄断法背离了应有的立法价值目标。最后报道草案中又恢复了有关行政性垄断的内容时，舆论再次欢呼立法过程中利益博弈的新进展。实际上，整个过程中公众和媒体关心的行政性垄断与反垄断法草案实际规定的行政性垄断根本不是一个层次的问题，反垄断法规制的是行政机关滥权的行政限制竞争行为，属于明显的违法行政范畴；而公众关心的行政性垄断属于特殊行业和领域中国家法律法规政策许可的合法垄断，是并非通过反垄断法可以直接消除的垄断。 　　由于特殊行业和领域的垄断并非行政性垄断，因此反垄断法无论是否规定有关行政性垄断的内容，对此类垄断都没有直接意义。而此类垄断虽然在一定时期、一定领域具有实施垄断经营的经济或者 政治 上的合理性，但并不能因此认为此类垄断应当永续存在，而不出现任何变动。从市场经济的本质来看，市场是最有效率的配置资源的手段，而垄断无疑抹杀了市场机制的功能，任何形式的垄断都会有一定程度或者层次的效益减损，因此，如何有效地对此类垄断进行监管、调整，促使垄断经营者最大限度地考虑社会效益和公众福利，并采取措施适时适度地化解可以化解的垄断现象，也应当是作为规制垄断行为基本法律的反垄断法必须考虑的问题。 　　二、反垄断法对特殊行业和领域垄断的规制 　　（一）我国反垄断法草案的有关内容 　　我国反垄断法的起草者一开始并没有认识到特殊行业和领域的垄断问题在反垄断法中的重要性和特殊性，而是根据传统反垄断立法的一般理论，认为反垄断立法主要应当关注经济性垄断和行政性垄断，电力、电信、金融、邮政等特殊行业和领域的垄断因为属于自然垄断领域或者有专门的法律、行政法规进行规制，因此应当将其列入适用除外的范畴。但在各种力量的 影响 下，新的反垄断法草案则正式将此问题作为一种特殊制度安排，[3]在草案中有所提及。该草案第2条第2款规定：“对本法规定的垄断行为，有关法律、行政法规另有规定的，依照其规