立法梳理与学术反思中：我国慈善事业的法治保障.docVIP

立法梳理与学术反思：我国慈善事业的法治保障 立法梳理与学术反思：我国慈善事业的法治保障 引言 　　2011年6月始发的郭美美事件成为我国慈善事业多米诺骨牌的戏剧化力量，把中国红十字会推上了风口浪尖，并最终导致了整个慈善组织深陷危机之中。实际上，郭美美事件只不过是个导火索而已，其背后积发的乃是长久以来社会公众对我国慈善组织虚化的外部监管体制和官僚化的内部运作机制的强烈不满。 　　应当承认，郭美美事件后，不仅是中国红十字会，中国整个慈善组织和慈善事业都处在历史最艰难的时刻。但我们亦应当认识到，郭美美事件为彻底改革我国慈善组织、大力发展慈善事业提供了契机。如今，以更多的勇气、更大的魄力，对我国慈善体制进行大刀阔斧的改革，重塑慈善组织的社会形象，促进我国慈善事业健康、规范、可持续发展已成社会共识。《中国慈善事业发展指导纲要）》（以下简称《纲要》）于2011年7月15日实时发布，加快发展慈善事业被《纲要》作为十二五期间的重要任务提出来，而建立完善的慈善监管体系则成为其突破口。窃以为，制度变革和制度创新是我国慈善体制改革的基础和关键。只有健全慈善立法，强化慈善执法，才能保证慈善组织规范化运作，才能从根本上保证我国慈善体制改革的顺利、有序进行。本文即从我国慈善立法现状入手，分析我国慈善事业法治保障的种种问题，并对完善我国慈善法治提出了相应对策，以期为我国的慈善事业发展有所裨益。 　　一、法治建设：我国慈善体制改革的制度保障 　　从本源意义上讲，慈善组织是民间的、去权力化的，公益性是其根本属性。慈善组织属于非政府组织（non-government organization，简称NGO）的一种，不以经济效益为宗旨，不以盈利为目的，而是以追求公共利益为依归。公益性这一本质特征决定了慈善组织既与追求政府利益（与公共利益不能等同）的国家机关不同，也与追求经济利益的企业不同，还与追求个人利益的自然人不同。慈善组织的生命维系于其公信力，而慈善组织的公信力根源于公益性，公益性已是慈善组织合法性存续的根基。 　　慈善组织的公益性意味着，慈善组织应是独立的民间社会团体，而非国家官僚机构；不以命令服从为权力逻辑，以公开透明为原则，以公益最大化为思维方式。以中国红十字会为例，无论是1993年10月起施行的《红十字会本文由论文联盟http://www.LWlM.COm收集整理法》（第十一条）还是2009年通过的《中国红十字会章程》（第六条）都规定，中国红十字会是社会团体法人。然而，这仅仅是法律的应然规定，从红十字会的实际运作来看，其官办性质明显，或者说具有典型的官民二重性，其公信力不是建立在美国学者Lynne G. Zucker所提出的三种搭建信任渠道的任何一种基础之上的，其公信力是天然的，是依附于行政权力的。 　　慈善组织作为非政府组织的一种，其生长机制可以有两种力量作支撑：一种是行政的力量，即自上而下的力量，其所产生的慈善组织是一种从官到民的行政组织；另外一种是社会的力量，即自下而上的力量，其所产生的慈善组织是一种从民到民的民间组织。我国目前的合法的慈善组织大都是按照第一种机制而产生的，是一种从官到民的行政组织。这些慈善组织扎根于并依附于国家权力机关，有着非常强大的资源动员能力，并吸纳了社会大多数的慈善资源，包括红十字会、各种慈善会、公募基金会。这也导致了我国慈善组织的官办性质明显，具有典型的官民二重性。所谓慈善组织的官民二重性，即慈善组织具有半官半民的双重属性，是指慈善组织受权力机制 和自律机制双重支配，通过官方和民间双重渠道获取体制内和体制外两种资源，缺少中立性、自主性和独立性，甚至异化为官僚机构的附庸，损害捐赠人和受赠人的合法权益。[1]我国慈善组织的官民二重性突出体现在，慈善组织在募集捐赠时，以社会性的民间组织身份和面貌出现，打着公益的旗号；在决策、管理和运营时，又以国家机关的身份出现，遵循公权力运作机制。在中国，红十字会已经异化为这样一种组织它与权力体系走得太近，又与商业世界结交甚欢。这几乎让人们忘了它作为民间组织的中立、独立的人道主义初衷。[2]以中国红十字会为例，根据《红十字会法》的规定，红十字会地位独特，属于事业单位编制，免予社会团体登记，享受财政拨款，工作人员也参照公务员管理，属行政事业单位编制。不难发现，红十字会的行政色彩非常浓厚，而非严格意义上的NGO。 　　不可否认，在特定时期，譬如对于慈善文化落后、慈善传统阙如的新中国而言，慈善组织的这种官民二重性在短期内，促进了我国慈善事业的迅速发展。因为，双重管理体制有利于动用体制内和体制外的多种力量，集中建立一大批慈善组织，扶持和促进慈善事业发展。然而，改革开放三十五年过去了，这种官民二重性越来越显示出滞后性，成为我国慈善事业进一步发展的羁绊。从长远来看，慈善组织的官民二重性与