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论公共利益 摘要：在法学视野中，公共利益具有一般 法律 意义以及作为权力行使事实要件两个层次的含义。权力行使的事实要件是其本质属性。一般法律意义上的公共利益是指不确定多数人依规范和客观 社会 事实所享有之利益。对于权力行使事实要件意义上的公共利益则应从功能上的必要性、价值上的优位性、手段上的比例性以及程序上的正当性等方面进行判断。 　　关键词： 公共利益；内涵；一般意义；事实要件； 　　一、 问题 的提出 　　新修订的《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”看似平淡的寥寥数语，背后却暗藏了“风能进，雨能进，国王不能进”的雷霆万钧。也正是些许朴素的文字，成全了众多有识之士翘首企盼的私产入宪之梦。制度的应然意义甚至已经使更多的溢美之词显得贫乏与多余。然而，与制度的应然意义同样不可否认的是我们 目前 所面临的严峻现实。在“贯彻落实宪法”之类的横幅底下还发生着众多侵犯公民私有财产权的行为，单薄的宪法文本也正经历着强大的现实惯性之洗礼。[]这种现象所映射的固然是社会转型时期的种种不规范问题，然众多问题的表面却往往假借着一个共同的幌子——公共利益。其实在此次修宪之前，我国宪法与法律对“公共利益”早已作出众多规定。《宪法》第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；第51条又规定，公民在行使自由和权利的时候，不得损害社会的利益；《土地管理法》第2条规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。《城市房地产管理法》第19条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，……在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，……。但是对于何为“公共利益”，法律并未作出明确说明。在依法治国的思潮日盛、警察国家的 时代 一去不返的背景之下，“公共利益”俨然已是国家权力干预公民权利的一柄尚方宝剑。乘着“私产入宪”的东风，作为对公民私有财产保护具有重要意义的公共利益问题必将不断冲击人们的眼球。本文意欲探讨的正是作为一个法律概念的“公共利益”。那么，在法学的视野中，公共利益究竟指什么？ 　　二、一般法律意义上的公共利益 　　公共利益首先是一个一般法律意义上的概念。所谓的“一般法律意义”，主要是想表达以下两点含义：第一，在该种意义上的公共利益概念是适用于整个法律领域的。第二，也是该部分所欲着重解决的一个问题，那就是法律意义上的公共利益概念与非法律意义上的公共利益概念是不同的。 　　什么是一般法律意义上的公共利益？战后德国公法学者对此进行了颇有成效的 研究 。据我国 台湾 学者陈新民教授介绍，德国学界对于公共利益内涵的界定一般分别从作为 内容 的“利益”以及作为主体的“公共”两方面入手。由于利益“不外是一个主体对另一个客体的享有”，而这一切又与主体自身对于客体的感觉紧密相连，因而利益内容的不确定性是公共利益的概念第一个特征。“简言之，利益是价值判断的结果，是人们感觉其存在之实益，也是民所好之的不定对象，由此可见利益之不确定性及多面性。”另外对于“公共”之理解，学界更是众说纷纭。早在1884年洛厚德（C.E. Leuthold）发表的《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中，他就将“公共”理解为“任何人、但不是全体人们”。在此基础上，洛厚德提出了所谓地域基础（territoriale Grundlage）作为界定“任何人”之标准。依据这种 理论 ，公共利益即是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益。洛厚德的这种见解，是偏重于地域作为 计算 区域内大多数人的依据。这一方面固然可以为某一地域内公共利益的判断提供标准，但是，洛厚德亦忽略了，即使属于别区的人民亦可以越区而享受利益。因此，洛厚德的区域理论并不能解释公共之概念。二年后，纽曼（F—J. Neumann）在其所发表的《在公私法中关于捐税制度、公益征收之公益德区别》一文中，对所谓的公益概念提出了自己的看法。简单地讲，纽曼首先将公益分为主观与客观两个部分。其中主观的公益是指“一个不确定之多数（成员）”（unbestimmte gr？βere Personenmenge）所涉及的利益；客观公益则一般是指国家的目的（任务）。[1]纽曼的观点对于德国理论界产生了重大 影响 ：一方面，纽曼把国家目的也作为认定公共利益的一个标准，使人们对于公共利益的判断由纯粹的数量标准向质的方向转变。这对于解释 现代 社会当中出现的少数群体保护具有重要意义。另一方面，不确定多数人作为公共的概念，直至目前，仍是一般情况下，广为被人承认的标准；[2]例如德国的实务界及学术界所提出的“某圈子之人”（PersonenkrEis）理论（即从