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国家信息中心博士后 研 究 通 讯 第002期（总第028期） 2017年3月15日 国外生产者责任延伸（EPR）制度立法实践 对我国的启示 【摘要】生产责任延伸制度作为发展循环经济的一种重要制度，是为减少产品对环境的损害，让生产者为主体承担源头预防和末期回收责任的一种环境策略。本文通过梳理德、美、日三国的立法实践、体系建设等方面的经验，从立法实践角度提出完善我国生产者责任延伸制度若干建议：要从立法层面明确包括生产者在内的不同责任主体，制定实施细则，增强可操作性；健全强制回收产品目录和回收网络体系，对回收流程实施有效的监管；通过环境押金制度和公益诉讼制度，促进EPR制度的有效落实。生产者责任延伸制度（Extended Producer Responsibility），简称EPR制度，是发展循环经济的一种新的制度理念。最早由瑞典隆德大学环境经济学家托马斯?林赫斯特提出，其将EPR制度视为一种环境保护战略，旨在降低对环境的负面影响。2000年，托马斯教授将EPR制度修订为一项政策原则，通过将生产者的责任扩展到产品生命周期的各个阶段，尤其是产品废弃后的回收、处理和再循环利用，以使产品整个生命周期过程向着有益于保护环境的方向发展。随着电器电子产品废弃物越来越多，对环境的污染和人类健康的威胁越来越严重，生产者责任延伸制度的立法和实践越来越受到各国的重视，研究发达国家在这方面的实践经验对于我国的环境立法实践具有重要的指导和借鉴意义。 一、国外生产者延伸责任制度立法实践 （一）德国 德国是生产者责任延伸制度从理论转向实践的推动者，早在1972年就出台人类史上的第一部《废弃物处理法》。1975年，推行全国废物管理计划。1986年，实施了《废物避免和处置法》，明确生产者在产品报废后承担一定的回收处理责任。1991年实施的《避免包装品垃圾和回收包装品条例》，明确了包装物再循环利用的目标，要求生产者承担各类包装物的回收责任，这也是史上首次将生产者责任延伸纳入法律范畴，标志着EPR制度的正式实行。1996年的《循环经济与废品管理法》对循环经济进行了精准定义，指出循环经济是闭环流动型的经济模式，确定了生产者和交易者共同承担产品回收利用的责任。2003年修订的法律中首次提及押金制度，根据不同产品的容量大小收取相应的押金。在1990年，组建了双重回收系统股份公司，简称DSD或绿点公司，它由95家零售、日用品生产商和标志生产公司发起设立，标志着德国回收分类和再循环利用体系的建立，公司主要任务是分类回收合伙企业产生的废弃物，并进行循环再利用。 德国的EPR制度是比较成熟的，可供我国借鉴的方面包括：一是有较完善的法律体系作制度保障，使EPR制度能有效落地，可操作性较强；二是拥有成熟技术，能进行循环再利用，把有害有毒物降到最低；三是有适用于各个领域的细分制度，例如押金制度等；四是成立的绿点公司对废弃物回收再利用起到了举足轻重的作用。 （二）美国 美国虽然没有全国性的EPR制度法律或法规，但1976年的《资源保护和回收法》中所提倡的技术革新、工艺改进、废旧物资的回收处置及再利用、将废弃物的环境污染降到最小等措施，体现了EPR制度的思想。1990年制定的《污染预防法》重点强调做好环境保护的前期工作，采取源头削减和过程控制来减少污染物的生产。1996年，可持续发展委员会向联邦政府建议实施EPR制度，提出在产品不同生命周期由消费者、企业和政府共同承担环境责任。 美国的EPR制度主要有三个特点：一是无法律强制性，主要依靠企业自愿，联邦环境保护局指导各州EPR政策的实施；二是各州普遍立法，截至2015年底，美国已有25个州颁布了废弃电器电子设备管理法规；三是有可操作的政策支持，例如加州规定50%的废弃物要通过回收和再循环的方式进行处理，其中没有达到要求的城市则受到行政性罚款1万美元，另外也有部分州支持通过废弃物的回收处理再生利用来增加就业机会。 （三）日本 日本是亚洲最早实施EPR制度的国家，早在20世纪五六十年代，政府加强了在环境保护方面的立法，推动关于生产者责任延伸制度的研究。日本的EPR制度立法可以分成三类：基础类法律、综合性法律、专项性立法。以基础类法律为指引，以综合性法律为蓝本，以专项类法律为辅助，构成一个完整的EPR制度的法律体系。该法律体系规定：在产品的废弃之后，生产者应该承担回收处理的主要责任；在生产设计产品时，应提供产品的重要信息，特别是有毒有害成分及对环境的影响等。 日本在回收系统方面与众不同，建立了制造商自己的回收系统，回收处置其生产的产品。日本《家电再生利用法》规定了4类电器电子产品的产业链条中相关方应承担的责任及废弃产品的处置方式，明确指出销售商有回收特定的废弃家电的义务，制造商应设置回收废