跟踪审计中的审计定位分析.doc

跟踪审计中的审计定位分析 吴伟 向玉茜（山东聊城市审计局） 近年来，跟踪审计作为一种新兴的审计方式，通过审计关口前移，提前预防与及时纠正，将违规违纪、损失浪费等消除在萌芽状态，确保财政资金安全和使用效益，通过对项目的过程“全覆盖”，实现审计的“免疫系统功能”的目标。各级党委、政府也越来越重视审计机关跟踪审计的作用，对审计机关跟踪审计也提出了更高的要求。但是，在实际操作过程中，往往由于审计定位不准确，容易产生审计不到位、越位、直接参与管理的现象，从而带来一系列的问题。如何既保证审计机关充分发挥审计监督职能而又避免审计越位、降低审计风险越来越成为各级审计机关跟踪审计过程中应注意的问题。　　一、跟踪审计定位不准的常见现象　　（一）审计不到位。某些政府投资项目或专项资金的使用实施过程中，地方政府往往成立指挥部或领导小组，政府主要领导担任总指挥或组长，往往将审计部门作为指挥部或领导小组的一个成员单位，要求审计部门按照指挥部或领导小组的安排和意图开展跟踪审计工作，审计机关无法按照自身的工作要求独立行使审计监督权，而是被动的去跟踪审计，审计的重点也无法根据项目的实际情况得到充分落实，加大了审计风险。例如在一些城建项目跟踪审计过程中，政府要求审计机关投入大量人员对工程变更、进度款审核、工程结算等进行重点跟踪审计，而对项目资金的使用管理和流向情况却不作为重点，跟踪审计变身为“工程监理”，丧失了独立审计的地位致使审计风险加大。　　（二）审计越位。跟踪审计过程中参与管理，造成审计机关既是“运动员”又是“裁判员”。参与管理有两种情况较为普遍：一是参与相关政策的制定。作为政策的制定者，审计机关不超脱，无法客观准确的对相关政策及其效果做出审计评价；另外一种情况是直接参与管理，越权处理。例如在某些项目实施过程中，项目法人就规定没有审计部门的签字盖章就不得支付工程进度款和工程结算，审计机关未向项目法人提出审计意见而是直接审减工程款拨付额，这样往往容易导致项目法人认为审计是项目管理的最终审批环节，降低了主管部门主动管理的积极性，并将相应责任推给审计机关，加大了审计机关的审计风险。形成审计机关既是“运动员”又是“裁判员”，自己监督自己，而被审计单位却置身事外的被动情况。　　（三）审计越权处理。在某些跟踪审计项目中，审计机关往往依据?建筑法?、?招投标法?、?合同法?、?土地管理法?、《城乡规划法》等已明确执法主体的法律法规直接对被审计单位进行处理处罚，执法主体资格存在较大争议，审计风险巨大。　　二、跟踪审计中审计机关的定位依据　　（一）审计机关的法律定位。?审计法?第五条 “审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，可以看出，审计法对审计机关的法律定位是依法独立行使审计监督权。强调的一是审计机关独立行使法定权力，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉；二是审计机关行使的是审计监督权，而不是管理或处理权。执行跟踪审计的审计机关必须严格遵循这一法律定位。　　（二）审计机关的职责定位。?审计法?第十六条“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督”。本条强调了审计机关是对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计监督。跟踪审计过程中，审计机关也应坚持这一职责定位，坚持资金财务审计和其他审计有机结合，确保审计质量。　　（三）审计机关的处理权。现行法律没有授予国家审计机关审计代位处理处罚权。?审计法?第三十五条 “审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，应当建议有关主管部门纠正；有关主管部门不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理”。审计机关应在法律法规允许的职责范围内按照规定程序行使处理处罚权。 　　三、合理避免跟踪审计风险的对策　　（一）坚持跟踪审计中审计机关独立行使审计监督权的法律地位。审计机关应争取政府支持，将审计机关在跟踪审计中的独立监督地位以制度和办法的形式固定下来并向各相关单位转发，进一步明确跟踪审计中审计机关的独立监督地位及法定的职责和范围，真正做到依法独立审计，为政府决策做好服务。　　（二）充分发挥审计的建设性作用，完善项目管理内控制度，提高项目管理水平。项目法人是项目建设管理的责任单位，是项目建设的内行，应当承认其项目管理水平比审计部门要高，只有充分发挥项目管理单位的管理职能才能保证项目建设顺利进行。跟踪审计过程中应首先建议政府明确计划、财政、建设、项目法人等相关部门和单位在项目管理中的的职责，按照部门职能各司其职、各负其责，协助政府完善项目建设的内部控制制度。从而使跟踪审计的任务由查问题变为首先完善建设单位的内控制度，充分发挥管理职