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PPP模式——土地一级开发融资理念的变革 《国家新型城镇化规划》正式出炉，这意味着支撑中国未来10~20年经济发展的新型城镇化战略在全国范围内达成共识，并有了规划层面的顶层设计。与过去以土地为主的、挣钱的城镇化相比，新型城镇化更强调以人为本，是需要花钱的城镇化。城镇化就是农民脱离土地向城镇转移的过程，其必然会衍生大量的投资需求，根据《促进城镇化健康发展规划2011~2020年》：预计未来十年将有4~5亿农业人口进入城镇，并享受市民化待遇，按人均带动10万固定资产投资计算，未来十年城镇化将将带动40~50万亿固定资产投资。为新型城镇化融资成为各地方政府的当务之急。 一、融资环境严峻，如何再融资？ 对于地方政府而言，融资是一个相当熟悉的事物，在过去的数年时间，地方政府纷纷成立融资平台，利用银行、基金、债券、信托、BT等渠道，通过不断的金融创新，向社会融到了海量的资本，债务规模越来越大，且有失控的趋势。为规范地方政府融资行为，控制总体债务规模，降低系统性风险，财政部、发改委、人民银行、银监会等部门先后下达了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》、《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》、《关于加强2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》等文件，地方政府融资的政策环境日趋严峻。 为摸清政府的债务规模，审计署于2013年对全国各级政府的债务进行了一次彻底的清查。审计署公布的2013年全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿，相比2011年审计结果，不到三年，地方政府性债务余额增多超过7万亿元，债台高企已是一个不争的事实。地方政府性债务主要投向市政建设(占比34.64%)、交通运输(占比24.43%)、土地收储(占比11.22%)，这在很大程度上与土地一级开发有关。在融资环境日趋严峻，地方政府债台高筑的情况，地方政府如何再融资呢？ 在全新的时代背景下，地方政府要做的也许不再是融资渠道的拓宽，融资工具的创新，而是融资理念的彻底转变，即将投资的皮球踢给社会，让社会资本充分参与土地开发。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，财政部部长楼继伟也明确提出“要实实在在把PPP（公共私营合作）这件事开展起来”，发改委已经推出了首批80个PPP项目。随着风险规避、监督监管等PPP配套机制的不断完善，PPP将成为未来土地开发融资的重要渠道，PPP将与银行贷款、债券市场共同构成土地一级开发融资的新格局。 二、详解PPP 1、何为PPP PPP（Public Private Partnership首字母缩写），也叫公私合营模式，即政府授权民营部门代替政府建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等）并向公众提供公共服务，利益共享，风险共担的一种商业模式。其实质是在公用事业领域引入社会资本，社会资本和政府合作建设城市基础设施项目或提供社会公共服务和产品，最终使各方达到比单独行动更高的效率。 PPP兴起于20世纪90年代的英国，自1992年起，英国陆续将PPP模式用于交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产等城市基础设施领域。经过20多年的发展，PPP已经在全球范围内得以广泛应用，智利于1994年引进PPP模式，至今已完成了36个项目，投资额超过60亿美元；葡萄牙于1997年启动PPP模式，以公路项目为切入点，目前，医院、铁路、地铁等基础设施领域均能发现PPP的身影；巴西于2004年通过“公私合营(PPP)模式”法案，目前，巴西的PPP融资的规模占该国基础设施建设的30％以上；在加拿大， PPP成为地方政府优先考虑的融资模式，即如果地方政府提出基础设施领域投资计划，在所有投资建设模式中，能够采纳PPP模式的，优先考虑，如果PPP做不了，再考虑引入发行债券等其他融资模式。我国地方政府采用PPP模式进行融资的占极为少数，以2013年为例，PPP仅占全国基础设施建设投资的1%，未来的市场空间很大。 2、PPP的商业模式 从财务可行性上讲，只要能产生稳定的未来可预期的现金流的基础设施项目均可以采用PPP模式进行建设。土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，通过土地出让、税收、特许经营等方式能够产生可预期的稳定的现金流，是理想的PPP模式运行领域。根据土地一级开发的特点，公共部门和社会主体可以按如下的商业模式开展PPP项目： A公共部门与B社会主体就C地块（一般为十几平方公里甚至几十平方公里）的开发达成合作协议，在规定的合作年限内，B社会主体负责地块内的土地平整