一案三制解释.docVIP

一案三制：中国 应急管理体系建设的核心内容 2003年6月17日，在抗击非典斗争取得决定性胜利之际，温家宝主持召开专家座谈会，研究加强公共卫生建设促进经济与社会协调发展问题。他引用恩格斯的名言一个聪明的民族，从灾难中学到的东西会比平时多得多，强调要善于总结经验和教训，更加重视提高应对突发事件的能力，更加重视对社会的管理，更加重视经济社会的协调发展。[④]在取得了抗击非典的决定性胜利之后，中国全面加强应急管理体系建设的工作也随之起步，其核心内容被简要地概括为一案三制（应急预案，应急管理体制、机制和法制）。 1．应急预案 应急预案是应急管理的重要基础，是中国应急管理体系建设的首要工作。2003年11月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。2004年1月，国务院召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议。4月6日和5月22日，国务院办公厅分别印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。6月3日至12月14日，国务院领导分别主持召开专项应急预案审核会，并审阅了105件专项预案和部门预案。2005年1月26日，国务院召开常务会议，审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。[⑤]2月25日，国务委员兼国务院秘书长华建敏受国务院总理温家宝委托，向十届全国人大常委会第十四次会议报告应急预案编制工作，并表示：全国应急预案框架体系已初步形成。[⑥]4月17日，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》。5月至6月，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类25件专项应急预案、80件部门预案也陆续发布。 截至2005年底，全国应急预案编制工作基本完成，包括国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案，共计106件，基本覆盖了中国经常发生的突发事件的主要方面，其中大多是根据经济社会发展变化和客观形势的要求新制定的。按照不同的责任主体，我国的应急预案体系设计为国家总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案以及大型集会活动预案等六个层次。到2005年底，地方总体应急预案的编制工作也陆续完成，许多市、区（县）也制定了应急预案，全国应急预案框架体系初步建立。据统计，截至2007年11月，全国已制订各级各类应急预案130多万件，所有的省一级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已经编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项及部门的预案，全国纵向到底、横向到边的应急预案体系基本形成。[⑦] 2．应急管理体制 自2003年以来，在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下，一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。2006年6月15日发布的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出，要健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设。[⑧]2007年11月1日起开始施行的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。2006年4月，设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。根据规定，中国把突发事件主要分为四大类并规定相应的牵头部门：自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理；事故灾难由国家安全监管总局等牵头管理；突发公共卫生事件由卫生部牵头管理；社会安全事件由公安部牵头负责。最后，由国务院办公厅总协调。 各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构，完善应急管理体制。例如，国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、反劫机等专业机构的专业应急指挥与协调机构也进一步完善，军队系统应急管理的组织体系也得到了加强。目前，31个省区市和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构，组建或明确了办事机构。[⑨]在城市应急管理体制建设方面，根据不同的需求状况和城市规模，南宁、北京、上海、广州、重庆等分别建立集权、代理、授权、网络等不同模式的应急管理体制。[⑩]据统计，截止到2007年底，所有的省级政府和市级政府、92%的县级政府成立或明确了应急管理领导机构；所有的省级政府和96％的市级政府、81％的县级政府成立或明确了应急管理办事机构。[11]总的来看，中国目前正在建设的新型综合协调型应急管理体制，是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制，具有常规化、制度化和法制化等特征，有利于克服过度依赖政治动员所导致的初期反应慢