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公共事业领域的管理和影响因素的分析摘　要:深化教育等事业单位的改革,必须了解公共事业领域管理的一般特点,全面认识影响与制约公共事业领域管 理的垄断性、专用性、专业性与政治性等基本因素,把握公共事业机构产品与服务提供上的制度化、组织化与程序化途径,组织职能履行的合作性以及目标和绩效的 多维性与模糊性。?关键词:公共事业;教育;管理;影响因素?进入21世纪以来,教育等事业单位及其改革一直为社会各界所关注,但始终未如社会其他领域的改革,有令人瞩目 的突破性进展。随着国家从2009年起在各类事业单位将相继实行绩效工资制度的政策出台,事业单位的深化改革再一次成为社会聚焦的热点问题。在我国,所谓 “事业单位”涉及领域非常广泛,“承担着社会最基本的公共服务,涉及到人们社会生活的方方面面。一个国家社会治理的结构和水平、公众对政府的满意度和信任 度、人民的幸福感、社会的稳定与和谐等,事业单位提供的公共服务的质量和效率起着决定性的作用。”①教育等事业单位改革无疑将对整个社会的发展产生重大的 影响,这就需要我们对从事社会基本公共服务领域及其机构管理的特点,进行深入的探讨,以使改革得以健康有序进行,提高公共服务的质量和效率。　　一、公共事业领域管理的一般特点1、公共事业管理的社会性。公共事业管理作为人类社会管理的领域之一,无论是公共事业所需资源的筹集与提供, 还是投入公共事业领域的各种资源转化为相关部门和机构提供的产品与服务,以及这些产品与服务如何有效地满足社会公共需要等,均涉及协调众多社会组织机构、 群体和个人的形态各异的劳动。这就必然反映管理这一人类社会的特有现象的特点,显示管理活动所固有的基本属性,包括同生产力、社会化大生产相联系的自然属 性和同生产关系、社会制度相联系的社会属性。正如马克思所指出的那样:“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动,都或多或少地需要指挥,以协调个人的活 动,并执行生产总体的运动———不同于这一总体的独立器官的运动———所产生的各种一般职能。一个单独的提琴手是自己指挥自己,一个乐队就需要一个乐队指 挥。”在马克思看来,“管理就其内容来说是二重的,———因为它所管理的生产过程本身具有二重性。”②《资本论》关于管理二重性的论述,反映了公共事业管 理的对象及其活动领域的基本特征。由于公共事业管理事务更多的是集中在人与人、阶层、群体之间,以及他们与社会制度、体制以及组织机构的关系方面,因而, 公共事业管理的属性主要显现为管理的社会性。2、公共事业管理的特殊性。作为社会公共事业主体的教育、科学、文化、卫生事业,虽然是现代社会不可或缺的公 共需要,但并非是完全意义上的社会公共需要,这就决定了公共事业管理的特殊性,即它既不同于从事私人物品生产和经营的工商管理,也不完全等同于提供秩序和 安全效用这类纯公共物品的行政管理,它有公共物品管理的成分,但更多的是介于工商管理和行政管理之间的适用于准公共物品的管理。由于公共事业提供的产品与 服务种类的多样性和复杂性,在公共事业管理实施过程中,它将受到社会多方面的影响和制约,还具有一定的灵活性,也就决定了公共事业管理具有的复杂性和艰巨 性。在已经高度组织化的现代社会中,公共事业提供的产品与服务是通过不同的组织进行的,不同组织的组织目标、结 构、功能上的差异,使公共事业管理在显现其具有的一般社会性以外,又有着各自领域的特殊性。更因为中国的公共事业正处于一个前所未有的转型期,由计划经济 体制下统一于行政管理的模式,转向适应现代市场经济体制要求的事业管理模式,使现阶段公共事业管理理论与实践具有明显的探索性质。　　二、影响与制约公共事业管理的基本因素现代社会中的公共事业主要是以向居民提供无形的服务而存在的。它们的提供主体可能具有多元性,即可以由政府提 供,也可以由政府主导的计划机制与市场机制相结合的方式提供。公共事业产品与服务的提供过程同其他物品有共同特点的一面,体现管理的普遍性;但公共事业产 品与服务对社会公众来说,具有基本相同的利益,这与私人物品对消费者产生不同利益是有区别的。这种复合性的提供方式与基本相同的利益,产生了一系列影响公 共事业管理方式的基本因素,其中突出的有垄断性、专用性、专业性和政治性等。从管理的角度出发,公共事业的管理既包括各个领域的管理,也包括其所属的组织机构的管理。这些基本因素的作 用,不但反映在公共事业管理的社会层面上,也影响与制约着公共事业组织与机构的管理。属于政府单独提供的公共事业服务,它体现为一定的垄断性,由政府直接 控制与直接管理;公共事业产品与服务的提供受社会发展水平的制约,相应的管理制度、管理方式和管理水平也必然受之影响,使公共事业管理具有相当程度的国 别、地区和领域的专用性,即在某个国家、地区和领域中行之有效的管理方式,在其他地方未必适用。因此,在公共事业管理上,