激励与约束对称成本与收益统一专家谈耕地保护经济补偿机制的构建.doc

激励与约束对称 成本与收益统一——专家谈耕地保护经济补偿机制的构建 编者按：日前，“双保工程”2010年行动正式启动。保障经济发展和保护耕地红线工作将深入持久地开展下去。建立耕地保护补偿机制，无疑是坚守红线有力保障。 　　同时，建立耕地保护补偿机制既是党的十七届三中全会提出的政策方向，也是今年中央1号文件的明确要求。本栏目约请相关方面研究者，对已有的耕地保护经济补偿实践进行对比分析，并就完善耕地保护经济补偿的路径设计进行理论探讨。 基于外部性内在化的补偿路径 　　□南京农业大学中国土地问题研究中心? 陈会广 1998年修订通过的《土地管理法》确立了包括土地用途管制、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度等在内的最严格的耕地保护制度。以此为临界，之前10年（1990～1999年）全国年均建设占用耕地16.81万公顷，之后10年（2000～2009年）耕地数量依然在快速减少，现行耕地保护政策的绩效与预期目标有很大的距离。以耕地开垦费、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费等加大用地成本为特征的现行政策，在经济约束机制上功能有限，耕地保护还缺少相应的经济激励机制。耕地保护政策在激励与约束上的不对称，有其深刻的理论背景，而外部性正是导致激励约束不对称的一个重要问题。 　耕地保护激励与约束不对称的理论逻辑 1920年马歇尔在《经济学原理》一书中最早区分了“内部经济”与“外部经济”，1932年庇古在《福利经济学》讨论了“由于存在着未获补偿的服务或未予赔偿的损失所造成的私人与社会净产量之间的偏差”，这就是外部性比较明确的含义。 外部性是市场失灵引起的经济效果。资源经济学家兰德尔认为，外部效果是一个人的效用受另一个人控制的活动所影响的情况，这是资源配置率低的根源。也就是说，当一个行动的某些效益或成本不在决策者的考虑范围内，某些效益被给予或某些成本被强加给没有参加这一决策的人的时候，就会产生一些低效率现象。这个认识指出了外部性的成本收益相背离的实质。成本收益相背离的问题有两种现象：一种是一个人或单位的生产或消费行为使其他人或单位受损而又没有动机用自己的收益补偿后者损失的现象；另一种是一个人或单位的生产或消费行为使其他人或单位受益而又无法通过向后者收费补偿自己成本的现象。据此可以将外部性的影响效果分为负外部性与正外部性两种类型。外部性还可以分为代内外部性与代际外部性，区内外部性与区际外部性。现在的外部性问题已不仅仅局限于一个区域，应当既满足当代人的需要又不损害后代人满足需要能力的可持续发展。 外部性是双方相互作用的经济效果，但因其强加性导致相互作用的双方在激励与约束上失衡。成本与效益相背离，是耕地保护外部性问题的根源。不同区域间在主体功能区规划引导下，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类；而地方间竞争就激化了以耕地保护为主的限制开发区（以下简称耕地保护区）与优化开发区或重点开发区（以下简称土地开发区）之间的矛盾。同一区域在土地利用总体规划引导下，划定基本农田保护区后永久不得占用；耕地保护区生态效益的外溢，由土地开发区共享。耕地保护不仅存在显著的区际外部性也存在显著的区内外部性。耕地保护区作为生态社会效益输出地不能通过竞争性和排他性来实现自己的利益，而土地开发区“搭便车”免费享有耕地保护的外部性效益，无须承担耕地保护区的成本。同时，城镇化、工业化进程中土地开发区不断扩展，侵占耕地保护区，城乡发展利益也不能统筹。效益与成本分离的后果是地方政府不愿承担过多的耕地保护责任。 《土地管理法》赋予省、自治区、直辖市人民政府确保本行政区域内耕地总量平衡的行政责任，而且将农地转用审批权、征地审批权上收到省级及以上政府。其中的博弈应有三个层面：中央与省级政府之间的博弈（多保，少保），地方与省级及以上政府的博弈（多保与少保，保与不保），地方政府之间的博弈（保与不保，多保与少保）。后两者是当前最为突出的现象，前两者存在委托—代理关系。 现行法律政策的调整改善了博弈策略结构，如将农地转用审批权、征地审批权上收到省级及以上政府；建立土地督察制度，派出土地督察机构对省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查等等,都可以改善中央与地方政府在农地非农化上信息不对称的局限。结果应该是耕地锐减趋势能够得以控制，但为什么耕地减少速度依然加快？这说明，耕地保护政策设计仅从改进博弈策略结构去约束地方政府成效有限，应从委托—代理关系本身出发进行激励约束机制的重新设计。 　耕地保护补偿路径设计及今后公共政策选择 建立补偿激励，满足地方政府保护耕地的参与约束与激励相容约束，将耕地保护的外部性内在化，是改革现行政策中激励与约束不对称的基础。耕地保护补偿路径设计应以校正现行政策中激励与约束不对称为目标，以发挥政府与市场各自作用和比较优势为前提，以农民自主组