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行政违法的成本与收益分析 by chaoyung 最近，新闻媒体报道河北邯郸成安县要求农民收割自家地里的玉米时必须办秸杆放倒证，当地政府规定，没有这个证件的农户属于“违规作业”，将按“影响农机统一作业”论处，有农民未遵照规定即遭到工作人员的打骂。村民们虽然还是以传统方式收割玉米，但心里都不踏实，害怕日后会受到政府处罚。新闻一出举国哗然，如此离谱的事情竟然出现在已经喊了十年“依法治国”的一个国家（从1997年十五大到2007年十七大刚好十年），不能不让人们对政府感到失望，对法治丧失信心。 众所周知“法治”的核心在于控制国家公权力，而这十年的法治进程对公权力的控制，政府却没有显示出应有的决心和采取必要的行动，这从国家各级行政机关违法行政的情况以及由于违法受到追究与处罚的情况就可以看出来。现代国家已经步入行政国家阶段，行政权力已经渗透到了社??的各个角落，行政权的失控，会导致公众生活、社会运作的失序，社会上随处可见的“潜规则”即是行政权失控的一个后果和表现。 同样，成安县的做法也是行政权失控的一种后果，但这决不是一个个别的案例，它代表了整个中国行政执法尤其是基层行政机关的行政执法的现状。成安县的做法无论从哪个角度上来说都是一种行政违法行为，然而为什么作为一个时刻宣称自己是为人民服务的政府敢于做出如此违法行政决定，这是我们必须思考的一个问题。就本人看来，行政违法泛滥的一个最主要的原因即在于违法行政行为的成本与收益的失衡。 公共选择理论告诉我们，每一个人都是一个理性的经济人，他的一举一动都是基于自己的私利，力图为自己谋求最大利益。同样，一个政治组织也是如此，他在政治活动中所采取的都是经过他仔细衡量能够为他带来最大收益的行动。 基于公共选择理论，行政机关及其官员的活动同样会出于私利的考虑而采取成本最小收益最大的方式来使用自己手中的权力。当违法行政会对其自身带来严重的不利后果的时候，行政机关及其官员会因为成本增大成本大于收益而严格遵守法律保留的要求；而当行政违法并不会导致其自身不利后果甚至会给他们带来好处的时候，行政机关和官员就会无视法律保留的要求无视法律的规定，做出违法的但符合他们自身利益的行为。 就我国目前的状况来看，在很多情况下行政违法的成本远远小于其收益。由于监督机制的不健全、官员任命机制的弊端、处罚机制的不力以及政绩评价机制的非科学性，使得行政官员们更乐于脱离于法律约束之外来使用自己的权力，充分发挥手中的权力在创造个人利益方面的价值。 首先，从监督机制方面而言，我国的法律构建起了庞大的权力监督体制，包括：人大监督、司法机关监督、行政监督、纪检委（党组织）的监督、以新闻媒体为代表的舆论监督、以及普通公众的监督，单从类别上来看不可谓不全面，然而如此全面庞大的监督体制在实际中却并没有发挥应有的作用，反而因为这样那样的原因成了摆设。 由于我国人大制度在运作过程中呈现出来的“准行政化”，使得人大在一定程度上是完全依附于政府的，人大代表很大一部分是政府官员，还有一大部分是与政府有千丝万缕联系的各行各业的“精英”，真正的普通公众所占的比重非常小，在人大中很难与另外两类代表所抗衡，使得人大对政府的监督成为了一句空话。对于司法机关监督而言，我国的司法机关由于其自身的财权、人事权都掌握在行政机关手中，因此很难摆脱行政机关的影响而实现真正的独立，由于行政权的独大，司法机关对于行政机关尤其是地方最高官员的监督是无能为力的。行政监督体制在现实中也很难发挥应有的作用，由于行政监督机构监察部门本身就是地方政府的一部分，要受地方政府的领导，在没有相应保障其人员和机构独立性的机制的情况下，行政监督也是不可能发挥作用的。就党委和纪检委的监督而言，党委书记兼任地方最高行政首长的制度安排使得这一监督方式也不能有效监督政府官员尤其地方行政首长。新闻媒体的监督因为我国新闻业的官方背景以及过于严格的审查制度使得这一“第四权力”的监督力量很难发挥。普通公众的监督尽管在理论上来说是最为根本的，但由于人大制度的弱化和异化以及普通公众信息来源的缺乏和表达渠道的不畅，再加上下面要谈到的官员任命制度等原因，使得普通公众对政府权力的滥用，政府官员的违法行为尽管十分痛恨但却无能为力。 其次，从官员任命机制来看，由于中国共产党是中国的执政党，因此党组织握有组织权，行政官员的任命都必须通过党委的提名，然后经过人大表决才能完成。这种制度保证了党的领导地位，但是在实践中，一旦一个地方的党委出现了腐败，那么就会导致这个地方官员任命体制的彻底变质，完全偏离制度本身所设计的保证官员政治方向和能力的初衷。媒体所暴露出来的“买官卖官”案件就是这种制度非正常运作的后果。 再次，从责任追究处罚机制的不力来看，由于上面提到的监督机制与任命机制的问题，所以，行政机关和官员的行政违法行为很难进入责任追究和处罚的进程。大