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城市化与农村转型——巴西与智利考察报告 2010-08-18 　 一、巴西农村土地制度与管理 　　巴西国土面积约855万平方公里，人口约1.9亿，2009年底农村人口约3300万，占17%左右。按土地所有权划分，70%为私人所有，其余的30%的为联邦政府、州政府所有(含少量无主土地)。 　　由于巴西土地以私人所有制为主，土地所有者有权自由买卖土地。国家只在特殊情况下才对私人土地进行干预，或进行有偿的征收。巴西城乡土地的管理基本上处于自由市场状态，主要由城乡大地主进行土地的经营和买卖。由于巴西土地资源丰富，人口相对较少，人地矛盾并不突出，且由于耕地集中在少数大农场主手中，因此，耕地保护在当前巴西土地管理中并不是主要问题。当前巴西土地管理中的矛盾和历次土地改革主要集中在解决无地农民、实现“耕者有其田”的目标上。 　　巴西的土地分布严重不均，应用经济研究所提供的数据表明，0.9%的大农场主拥有44.6%的土地，而40%的农民拥有的土地仅为1%。巴西土地集中程度在世界上都是罕见的。巴西专家提及的一组数据令人关注，他们提到小农户单位面积土地的产值是大农场主的1.6倍，意即小农户的农业生产率高于大农场。实际上，这是大农场有大量的闲置土地，造成平均产出水平低的重要原因，如巴西独立后，大庄园主、大种植园主和上层人物大肆占有和兼并土地。他们把土地交给“管家”经营，而不把土地交给渴望耕种的人，致使大片土地荒芜，土地利用率低下。此外，巴西全国垦殖土改委员会所作的一项调查表明，全国1.5亿公顷宜农土地没有开垦，这些土地为大地主所有。它们或因缺乏基础设施而不具备开发条件，或准备炒卖而牟取暴利。巴西土地利用率低的主要原因是土地占有过分集中，大的土地所有者始终将占有的土地作为价值保存，作为投资的资本，而不作为经营和生产的资料。 　　随着巴西经济发展，特别是公路等基础设施的逐渐完善，土地价格不断升值，土地投机现象日趋严重。同时，巴西存在着大量少地和无地农民。据统计，巴西目前约有1000多万农民没有土地，这部分人要么依附于庄园主、农场主作雇工而生活，要么作为季节工而只能在耕种和收获季节找到工作。大多数不得已流入城市谋生，形成世界闻名的贫民窟，巴西作为一个上中等收入(人均GDP超过8000美元)的发展中大国，城市化率高达85%，与此密切相关。同时，随着经济发展和社会管理的完善，“贫民窟”逐渐演变为“平民区”，但仍旧被社会所边缘化。陪同人员在向考察团介绍里约热内卢的城市风貌时，多次用“无敌海景平民窟”来概括里约热内卢覆盖山坡山顶平民区的情况。在里约热内卢，从机场到市内30公里的距离内就有34个连绵不断的平民窟；在巴西最大的工业城市圣保罗，则有512个。 　　少数人掌握大多数土地，多数人却无地可耕，所以引发尖锐的社会问题，无地农民为争取自身权益，与大地主以至政府长期对抗。1984年巴西产生了“无地农民运动”组织，他们将农村和城市中的一些贫困、无住房、失业的人组织起来，占领无主或者大庄园主荒芜的土地。目前，类似的农民组织有30多个。过去二十多年已经有数百人在对抗中死亡。无地农民多次抗议土改工作进展缓慢，2002年甚至占领总统庄园。为了缓解矛盾，2003年执政的卢拉总统，加大力度推动已经进行了四十多年的土地改革。一是对大庄园主荒芜、利用率较低的土地进行征收，价格由评估机构参照市场价格确定，政府用国库券购买，用现金购买地上附着物。二是安置无地、无其他收入来源的农民家庭。国家按照规划向安置户发放长期贷款，其中，约5000美元修建住宅，约1500美元购买农具和生产资料，还款期20年，且前3年免交利息。安置户取得土地后，由政府颁布临时地契，10年内不得转让土地，10年后土地归农民所有，并颁发正式地契确认。三是政府划好地块后，与被安置农民签订合同。政府的职责是提供土地、贷款，并为农民定居提供道路、水、电等基本生产、生活设施和服务。农民的义务是定居，不能改变土地的农业用途，且10年内不能转让，只能从事农业生产。截至目前，累计安置了92万户无地农民。集中安置的，已形成了新的“土改村”，有的发展成了小市镇。有些边远省90%的市镇是土改后安置农民形成的。 　　巴西方面提供的资料表明，土改措施实施以来一直面临着两大问题：一是被安置农民弃田返城。原因在于一些地方发展和建设滞后，农民缺乏必要的生产、生活设施和服务条件，被安置农民住不久、呆不长；被安置农民长期脱离农业生产实践，又无必要的积蓄，加之农业技术服务跟不上，种不好地，也难以获得理想收益。二是土改进展缓慢。全国无地农民中，四十多年来只安置了20%，主要原因是土改触动了大庄园主的利益，而巴西联邦议员里有1/3是大庄园主。 　　巴西联邦政府的法律规定，不允许外国人直接在巴西购买土地，只能先在巴西注册公司，由该公司买地或租赁经营。从1999年