环境公益诉讼的限制性因素.docxVIP

　环境公益诉讼的限制性因素 从世界范围看，美国环境法上的公民诉讼（citizen suit）由于其相对完善的法律规定以及深入广泛的法律实践而成为环境公益诉讼制度的一种典型。公民诉讼（citizen suit）是美国联邦环境法律的一项基本制度，几乎所有重要的联邦环境法律中都包含有公民诉讼条款（citizen suit provi-sions）[1].公民诉讼是指为保障环境法律的实施，公民、团体依据法律的授权、代表社会公益对违反环境法律的行政机构或私人、组织提起诉讼。其实质是私人实施法律（pri-vate enforcement），即由公民或团体行使由公权力享有的实施法律的权力。作为美国环境法的一项基本制度，公民诉讼制度的内容复杂丰富。而有关公民诉讼的限制性因素因其与公民诉讼的一些本位性问题密切相关而成为公民诉讼制度的一项十分重要的内容[2].公民诉讼的限制是指公民诉讼的提起及实施是受到一定的限制的，包括立法的限制和司法的限制。立法的限制是指公民诉讼条款中所规定的限制公民诉讼提起及实施的因素。司法的限制是指在公民诉讼的司法实施中，法院运用法律解释机制对公民诉讼所附加的限制。司法限制主要体现为原告起诉资格（stand-ing）问题[3].鉴于国内有关公民诉讼立法限制的研究明显缺失，本文重点考察立法限制问题，研究内容包括公民诉讼提起限制的立法规定、司法实践等，以期更真实地揭示公民诉讼之原貌。　　公民诉讼制度一般是通过美国联邦环境法律中的公民诉讼条款体现的。一方面，公民诉讼条款赋予了普通民众提起公民诉讼的广泛的诉权；另一方面，公民诉讼条款对诉讼的提起规定了一定的限制。公民诉讼条款一般规定，公民诉讼必须依法提起，提起公民诉讼必须符合法律规定的条件，公民诉讼具有明确的可诉范围；但在法律规定的特殊情形下，即使存在符合公民诉讼条款的起诉条件，也不得依据公民诉讼条款提起诉讼。根据公民诉讼条款的规定，提起公民诉讼的限制性因素主要包括三种：公民诉讼具有明确的可诉范围；起诉前必须历经通知（notice）程序；行政机构勤勉地执行法律的行为（diligent prosecution）可以阻止公民诉讼的提起。　　一、公民诉讼具有明确的可诉范围　　公民诉讼具有明确的可诉范围是指公民诉讼只能针对法律规定的违法情形提起，可诉范围是由法律明确界定的。首先，总体而言，美国联邦环境法律层面不存在一个统一的或者普遍意义的公民诉讼条款，提起公民诉讼必须依据各单行联邦环境法律的公民诉讼条款。即，如果某联邦环境法律没有公民诉讼条款的规定，就不存在提起公民诉讼的情形。比如，公民不得依据《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》（FIFRA） 、《国家环境政策法》（NEPA）和《海洋哺乳动物法》（MMPA）提起公民诉讼，因为这三部法律没有公民诉讼的规定。其次，就包含公民诉讼条款的各单行联邦环境法律而言，公民诉讼必须依据该法的公民诉讼条款提起。　　各单行联邦环境法律的公民诉讼条款一般都规定了明确的可诉范围，包括两类：其一是违反授权该公民诉讼条款的联邦环境法律的特定法律条款或内容的行为，比如违反《清洁水法》（CWA）所规定的排污标准、限制、排污许可证及其条款的行为以及违反行政执法机关依据上述排污标准、限制、排污许可证及其条款所颁布的有关行政规章或命令的行为[4].其二是执行联邦环境法律的联邦环保局等行政机关的不作为违法行为。如《清洁空气法》、《清洁水法》均规定，若联邦环保局局长不能履行本法所规定的不属于环保局局长自由裁量领域的行为或义务，公民可以提起公民诉讼[5].　　二、起诉前必须历经通知程序　　公民诉讼条款一般规定，原告提起诉讼之前必须经历通知程序，在通知发出之日起一定期限内，不得提起公民诉讼。即，起诉前一定的通知期限可以阻止公民诉讼的提起。通知包括两类：其一，对于违反联邦环境法律特定法律条款或内容的行为，如果有提起公民诉讼之意图，应该在起诉前将被控违法行为以及起诉意图向特定对象发出通知，在通知发出之日起一定期限内，不得起诉。如《清洁水法》规定，原告根据公民诉讼条款的规定，认为存在违反法律所规定的排污标准、限制、许可证及其条款以及执法者根据上述排污标准、限制、许可证及其条款所颁布的行政规章与命令时，如果有起诉的意图，应该将该被控违法行为向环保局局长、被控违法行为发生地所在州政府和违法者发出通知。在通知发出之日起60日内，不得提起公民诉讼[6].其二，对于执法者的不作为违法行为，如果有起诉意图，在将该被控违法行为和起诉意图通知给执法者之日起60日内，不得提起公民诉讼。如《资源保护和再生法》（RCRA）规定，如果原告认为联邦环保局局长不能履行该法所规定的不属于其自由裁量领域的行为或义务，可提起公民诉讼。在起诉前，原告应先将涉嫌违法行为和起诉意图通知给环保局局长，在“原告将其开始诉讼之意图