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地方治理视角下央地关系改革的理论逻辑与现实路径 　　摘要：从地方治理视角分析，我国中央与地方关系改革的理论逻辑在于：在治理结构上。中央与地方、政府与社会的多元协作是央地关系改革的基础；在权力配置上，中央向地方、政府向社会分权是央地关系改革的宗旨；在利益关系上。中央和地方的协调与沟通是央地关系改革的核心；在制度变迁上，通过地方治理的变革来调整央地关系具有风险小、收益大的优点。因此，地方治理改变了以往我国央地关系改革中要么中央集权要么地方分权的思维。开始寻求一种中央与地方之间、地方各级政府之间、政府与公民社会之间合作的新型发展道路，即通过制度供给实现央地关系的法制化，通过分权化改革推动央地权力关系的合理化，通过建立合理的利益表达和平衡机制实现央地利益关系的均衡化，通过发展地方民主培育新型央地关系的社会基础 关键词：地方治理；央地关系；分权化；利益均衡；地方民主 中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）09-0041-05 一、问题的提出 我国是一个单一制国家，长期以来实行的是中央集权的管理模式。20世纪70年代末中央基于对改革前集权体制的反思，开始对地方实行以放权让利为主要内容的“行政性分权”，这也成为改革开放后我国央地关系调整的主旋律。上世纪80年代的简政放权。调动了地方政府的积极性，为地方政府行为自主性的发展创造了有利条件。然而，地方政府自主性的增强。产生了政府财力分散、地方保护主义盛行等一系列负面效应，导致中央权力的相对弱化。90年代中期后，中央政府为了强化自身的调控能力、提升国家权威，开始采取选择性集权的方式。但选择性集权导致地方政府尤其是县乡两级政府财权与事权相脱节，地方政府对此产生了抵触与不满，中央政府的相关政策意图在地方上无法完全实现，中央与地方关系陷入集中不够、分散也不够的困境，最终也就很难从根本上走出中央与地方之间的关系“一收就死、一放就乱”的局面 地方治理以治理理念为基础，把治理思想贯穿于地方公共事务管理模式的再造和地方政府改革与发展的过程中。地方治理强调地方政府、非政府组织以及地方民众在提供公共服务以及地方发展等方面进行平等合作、透明参与，通过对地方政府进行授权，从而让其拥有充足的资源，以便有能力对所有公民的需求作出反应并予以解决。所以，地方治理是对政府权力和职能进行重新调整与界定的过程，意味着治理权从政府单中心向政府、市场、社会多中心的转移。从地方治理的视角思考中央与地方关系的调整，突破了联邦制与单一制这一传统国家结构性质的划分，打破了以往要么中央集权要么地方分权的思维模式。跳出了“集权―分权一再集权”的怪圈。是寻求政府间合作、政府与公民社会间合作的新型道路 在单中心治理理念中，中央政府往往通过部门集权实行“条条管理”。通过块块放权实行“块块管理”。这种“条块关系”使中央和地方之间的关系总是在僵化的控制和有活力的混乱之间来回徘徊，无法形成稳定的秩序。与此相应，以政府为单一行动中心，理论界试图从法制、分权、财政关系以及经济学领域的博弈论、委托代理理论等视角寻求解决我国中央与地方之间的关系问题。然而，随着市场经济的发展，公民社会的萌发，我国社会中的各个阶层正在演变为追求各自利益的独立主体。因此。仅仅局限于传统央地政府间关系的研究面临严峻的挑战。有学者认为，权力的下放，不仅要调动地方的积极性，还应当包含发展社会主义民主、提高地方政府管理效率等；地方自主权的赋予，也不仅是扩大地方政府的自主权，还应当包含地方民众民主权利的扩大。然而在实践中，由于地方民主发展不足，辖区公众无法通过代议机关控制地方政府的施政行为，导致地方政府主要对上级政府负责，而不是向辖区公众负责。同时，由于中央政府拥有的权力并没有建立在与民众直接联系的基础上，也导致中央对地方政府主要是依靠人事制度加以控制，渠道的单一性必然导致中央政府控制力的不足 因此，现阶段我国中央与地方关系的构建，应更多从政府以外的社会资源中寻求支持，强调通过授权和分权来促进不同的社会主体共同参与地方社会的治理，从而使中央与地方、政府与社会之间的关系达到平衡 二、地方治理视角下央地关系改革的理论逻辑 （一）在治理结构上，中央与地方、政府与社会的多元协作是央地关系改革的基础 治理理论主张多元治理主体之间以平等协商、对话合作的方式，最大限度地利用社会资源促成公共目标的实现。治理理论认为，在政府内部关系上，分权化和多中心治理是实现公共目标的有效结构；在政府与社会的关系上，政府虽然在整个社会中扮演重要角色，但不再是公共管理中的唯一主体，公民自组织等第三部门以及私营企业在公共治理中也可以承担重要责任。由此可见，地方治理的概念不仅界定了地方政府与社会的关系，而且转变了传统行政模式下中央与地方之间的分工关系，即