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第五讲 政策问题与政策议程 目录 一、政策问题概念的理解 概念：政策问题指应该由政府为代表的公共权威机构负责解决的，且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府工作程序，开始实际解决的公共问题。 概念的含义 政策问题是（多数人）认识到的一种客观事实 政策问题表现为社会利益的失衡和价值观念与行为规范的冲突 政策问题是政府纳入工作程序开始解决的问题，因此，成为政策问题的条件是：第一，是公共问题；第二，公共问题已经纳入政府的解决程序。 对政策问题的理解要注意： 严重的问题不一定就是政策问题，如贫困、爱滋病 影响广泛的问题不一定就是政策问题。如城市的居民每天需要花费大量的时间上下班 影响不广泛的问题不一定就不是政策问题 二、政策问题的特征 第一，相关性： 指任何一项政策问题都不是毫无联系的孤立个体，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，会与其它领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。 相关性有两种，一是指其要与其它社会公共问题息息相关、互为因果，体现为一种横向相关性；二是指它又是历史问题演变发展的结果，与历史问题体现出纵向相关性。 横向相关性：在分析解决一个问题时，一定要注意到它的连锁性影响； 纵向相关性：一项政策问题的产生有可能是先前相关政策偏差或失误积累而成的，另外它还告诉我们，一项政策问题的解决，很可能会出现另一个与其相关的新的问题。 由于相关性的存在，就要求我们在分析和解决公共政策问题时，要从政策问题系统和社会系统的高度进行。 第二，主客观统一性 政策问题的客观性指的是政策问题是一种客观事实，即，任何公共政策都基于一定客观的社会现实而得以成立，但是，同时它们又都是基于人们的主观价值判断、切身感受以及分析研究和其他主动行为才得以上升到政策问题的高度，因而必然同时具有主观性和人为性。因此，政策问题必然是客观现象与主观认识的统一体。 “我们可能会分享相同的数据，至少我们相信我们分享相同的数据，但这一事实并不意味着我们看到同一件事情。价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等都塑造我们对事实的感知。” ——帕森斯 政策问题的主客观统一性告诉我们，由于对政策问题主观认识问题的存在，社会任何一方面的观点都有可能带有主观片面性。主观片面的认识如果称为决策基础，必然导致政策失误。 第三，发展可变性（动态性） 发展可变性指政策问题经过认定之后，虽然具有相对的稳定性，但是它又将随着问题解决的程度、影响范围的变化和时代的迁移而产生变化和发展。 政策问题的发展可变性与它的相关性密切联系。正是由于政策问题的纵向相关与横向相关的特征，政策问题才具有发展可变性。 政策问题的发展可变性提示我们，在分析解决某项政策问题的时候，必须看到发展变化的各种可能性，防止陷入因为问题发展变化而造成的被动局面。 三、公共政策议程理论 谢泼德和沃斯的观点： 所谓政策问题，就是一个社会的大部分成员和这一社会一部分有影响的人物认为不理想、不可取，因而需要社会给予关注并设法加以改变的那些社会状况。 政策议程设置的两个基本问题，时机问题与主体问题。 首先，某一社会状况要被认定为政策问题，必须被认定为这是一种必须加以改变的社会状况。 社会观念决定着特定社会状况的合理性和合法性！ 其次，被认为必须改变并不意味着这一社会状况就成了受政府关注和着力解决的问题。一种不合理的社会状况只有被社会大多数人或社会上很有影响的人看作是一个社会问题时，它才算是一个社会问题。 金顿的政策之窗理论 三种源流：问题流、方案流、政治流。这三种源流相互独立，彼此之间没有因果关系，也没有顺序关系。 问题流：日常生活中的问题如潮水般的产生，但并非每个问题都受到人们的关注。问题的认知在政策议程设定中起着关键作用。 方案流：人们时刻都可能在讨论各种政策方案，但未必能形成共识，方案更多的来自个人的偏好、利益、意识形态，甚至野心。 政治流：政治流独立于问题的认识或方案的研发，它依其自身的规律行事。影响问题能否进入政策议程的政治因素主要包括国民情绪、利益集团的压力活动和政府或政府关键人事的调整。 问题是否能够进入政策议程决定于决策时机。当机会出现时，问题、方案和政治三种潮流交叉汇合。这个汇合点就像一个垃圾箱，各种垃圾被扔进来，混合在一起，从垃圾箱里出来的东西，就是政策。 格斯顿的触发机制 格斯顿认为：重要事件对政策议程有重要影响。一种触发机制就是一个重要的事件，该事件把例行的日常问题转化为一种普遍共有的、消极的公众反应，公众反应又反过来成为政策问题的基础，从而把一种消极状况催化成为要求变化的政治压力。 影响政策议程设立的因素 (1) 事件本身情况 范围：多少人受影响？ 察觉：多少人察