从失业补偿到就业促进：发展型社会政策视角下中国失业保险制度的改革与发展.pdfVIP

社会保障研究 2011 年第3 期 Social Security Studies No.3 2011 从失业补偿到就业促进:发展型社会政策 视角下申国失业保险制度的政革与发展* 徐悦1 李志明2 (1中国人民大学劳动人事学院，北京，100872;2 国家行政学院社会和文化教研部，北京，100089) 摘 要:在发展型社会政策理论日益兴起的今天，社会保险政策的改革与发展应以 该理论的精神内核为指导，重视被保险人人力资本积累和社会资本建设，更加注重社会 保险的风险预防和就业促进功能。以此为指导，研究认为中国失业保险应当更加重视制 度的发展性功能，通过调整相关制度改革和调整，构建起促进再就业、预防失业与失业救 济三位一体复合功能体系，实现从羊一的失业保险制到综合性就业保障机制的转变。 关键词:失业保险;促进再就业;预防失业;发展型社会政策;就业保障 一、引言:发展型社会政策的提出 发展型社会政策最先由著名社会福利学者詹姆斯·梅志里(James Midgley) 于 20 世纪 80 年代提出。 他在总结和提炼南非等国实践经验的基础上，采用这一概念来阐述发展中国家的社会政策特点。之后，经过 学者们的一系列补充与完善，发展型社会政策的涵义得到了进一步扩充，其核心目标是以增进人力资本和社 会资本、改善人们的生活环境和社会关系为基础，并在此基础上将经济发展视为社会福利的一项合意、必备 的要素和手段，在物质水平提升的基础上增进人们的福利水平:主张社会政策和经济政策相结合，拓展了传 统社会政策所关注的领域，使社会政策超越了‘由各国政府提供社会服务这一狭义的概念，而将更为广泛 的国计民生问题包含在内，[1] 从而在更广阔的意义上设计自己的政策议程和政策目标。川 具体言之，发展型社会政策的精神内核主要可以体现为如下几点: (1)强调经济发展与社会发展相协 调。没有经济发展，则不存在社会发展;反过来，如果社会福利和资源不能得到有效分配和提升，则经济发展 也会受到影响;(2) 经济发展需以人为本，福利作用的对象在于全体公民。这就要求政府关注贫困、失业问 题，并致力于缓解社会歧视;[3](3) 社会政策需实现社会投资，政府的社会福利建设应当以人力资本投资和 社会投资为核心。相应地，政府应将公共投入的重点放在文化、教育、卫生领域; (4) 强调政府、企业和个人 权责的分配和共担，在政府介入的同时主张个人、企业、社区以及非营利组织等的参与和协作，鼓励依靠市民 社会的力量创造社会资本。由于发展型社会政策建立在发展主义的基础之上，相比于强调再分配的福利 国家机制而言具有更大的经济效益，因而，在市场经济尚不发达的发展中国家中占据着更大的优势。 中国属于发展中国家，整个社会的中心工作任务是发展经济，其他一切工作服从于、服务于这个中心工 作;福利提供特别是公共福利水平也应与经济发展水平相适应，遵循着在做大蛋糕的基础上分好蛋糕的 原则发展社会福利。因此，中国包括社会保险在内的社会政策，在性质上或者说总体上是体现了协调和促进 生产或经济发展的发展型社会政策精神内核的。但是，在具体社会政策项目的制度设计和实际运行 t对于 人力资本投资和社会投资功效的重视程度还不够，政策目标过多地强调服务经济发展的消极的应急性功用， 本文系教育部项目机关事业单位社会保障研究 (批准号:06JJD84∞09) 、社会保险与商业保险互补机制创新研究 (批准号:10JJD630∞9) 成果之一。 44 对于预防和促进等积极性功用则利用得不够。本文仅以失业保险政策为例，说明发展型社会政策视角下社 会保险政策的重新定位及作用机制的改革。 二、预防失业、失业救济与促进再就业三位一体发展型社会政策视角下的失业保险制 度功能体系 根据发展型社会政策理论，社会福利应当立足以人为本、促进个人就业能力建设。在失业保险制度 中倡导积极的社会政策理念，就是要通过实施有投资取向的待遇项目来促进失业者个人的人力资本形成，提 升其就业能力、增加就业机会;同时，采取各种积极措施稳定现有就业水平、减少失业现象，促进充分、稳定就 业，而不能仅仅局限于单纯收入补偿和生活保障。概言之，发展型社会政策理论视角下的失业保险制度，应 当从传统上只重视失业后生活救济向促进再就业、预防失业与失业救济三者并重转变