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连片特困地区扶贫开发的战略创新 　　摘要：在农村反贫困事业取得巨大成就的同时，农村贫困的分布、成因、特点、类型等也发生着显著变化，连片特困地区成为新时期扶贫开发的主战场，这预示着我国扶贫开发工作进入一个新的历史时期。为此，有必要从我国扶贫开发工作所面临的新挑战与新机遇出发，立足于连片特困地区的新问题和新特征，根据武陵山区实施区域发展与扶贫攻坚规划以来存在的突出问题和关键难题，从宏观和整体层面对农村扶贫开发战略进行反思与创新，寻求更加切实有效的发展策略和路径。应把“开放、开发、统筹”作为连片特困地区扶贫开发战略创新的基本思路 关键词：连片特困地区；扶贫开发；战略创新；武陵山区 中图分类号：F323.8文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）12-0078-06 一、引言 改革开放以来，我国反贫困事业取得了巨大成就，贫困问题得到极大程度的缓解。农村贫困人口从改革初期的2.5亿减少到2013年的8249万，贫困发生率从30.7%下降到5.0%，远低于世界水平（2010年为20.58%）①，绝对贫困基本消除。然而，随着改革向纵深推进以及经济社会的发展，贫困人口的特性、成因、分布逐渐呈现更加复杂多变的状态，反贫困工作也不断遇到新的问题和挑战。尤其在绝对贫困人口逐渐减少的同时，相对贫困问题更为突出。②其主要表现在：贫困面逐步缩小，地理分布相对集中；从普遍性贫困转为区域性贫困；特殊类型贫困问题凸显，生态脆弱、经济脆弱和社会脆弱高度叠加的脆弱性成为重要的致贫返贫因素；特殊群体贫困凸显，自然灾害、重大疾病、子女就学等个体和家庭因素导致大量新型贫困群体产生。其发展后果是农村绝对贫困人口在区域分布上呈现出大分散、小集中的态势。小集中主要是指国家扶贫开发工作重点县中若干贫困乡村连片形成的贫困集中带、若干国家扶贫开发工作重点县或以某一山脉为中心连片形成的特殊困难地区 基于农村贫困的分布、成因、特点和类型的变化，农村扶贫开发战略和政策体系也做出了适应性调整。2007年，国务院扶贫办和财政部联合下发了《关于开展“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点的通知》，其政策导向是立足于整村推进，通过政策统筹、资金整合和治理创新，实现整村推进与连片开发、扶贫开发与区域经济发展之间的联动，探索扶贫开发的新机制和新方式。2011年5月，中 收稿日期：2015-06-08 *基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“日本城镇化进程中的公共治理及其启示”（13JJD810002）；国家社会科学基金重大项目“在社会管理体制创新中推动基层民主发展”（11ZD029）；广东省哲学社会科学规划项目“生存与发展：个体视角下新生代农民工创业研究”（GD11YSH05） 作者简介：李海金，男，华中师范大学中国农村研究院副教授，硕士生导师，中部地区减贫与发展研究院研究员（武汉430079） 罗忆源，女，广州大学公共管理学院副教授，硕士生导师（广州510006）。共中央、国务院联合发布《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年）》，明确提出逐步提高扶贫标准，把集中连片特殊困难地区（以下简称连片特困地区）作为扶贫攻坚主战场。这标志着中国扶贫开发工作进入一个新的历史时期 新时期的扶贫开发工作在战略和政策体系上自然要有新的思路。以武陵山脉为中心、横跨渝鄂湘黔四省市的武陵山区是连片特困地区的典型代表，也是14个连片特困地区中第一个启动片区区域发展与扶贫攻坚规划编制和实施工作的地区。《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011―2020年）》实施以来，武陵山区在区域经济发展、基础设施建设和公共服务提供、贫困人口生活水平提高及数量减少等方面取得了明显成效，但是仍有一些突出问题和关键难题没有得到有效解决。片区发展环境脆弱加大了扶贫开发难度，区位“发展塌陷”削弱了扶贫开发力度，扶贫开发体制机制不健全影响了扶贫开发效率。③为此，有必要从我国扶贫开发工作所面临的新挑战与新机遇出发，立足于以武陵山区为代表的连片特困地区的新问题和新特征，从宏观和整体层面对扶贫开发战略进行反思与创新，寻求更加切实有效的发展策略和路径。本文试图以武陵山区为例，对新时期我国扶贫开发战略进行探索性分析，将其基本思路定位为“开放、开发、统筹”，同时，提出多元化、综合性的连片特困地区扶贫开发战略的实施路径 二、开放：连片特困地区扶贫开发战略的起点 开放是中国三十多年来经济社会发展的灵魂之一，新时期中国扶贫开发战略也应以开放作为基本起点 第一，连片特困地区在自然条件、产业结构、基础设施、经济发展水平、贫困状况等方面的同质性，是将开放作为扶贫开发战略起点的内在动因。据中国国际扶贫中心、华中师范大学社会学院联合课题组在2011年完成的《集中连片特殊困难地区