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学习与实践2009 年第7 期 中西公共政策主体的比较刍议 马昌海 （北京服装学院社科部副教授 北京 100029） 摘要：公共政策主体是指参与、影响公共政策全过程，对公共政策有直接或者间接的决定作用 的组织或个人。公共政策主体主导着公共政策的制定、执行乃至调整。公共管理的目标是有效地维 护与增进并公平分配社会公共利益，而由于在管理中地位的不同，政策主体对政策结果的影响也各 异。公共政策运作的整个过程就是多种主体力量相互博弈的过程，无论从纵向还是从横向维度上 看，每个主体以及主体内部的各个层面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整个过程。所以 从公共政策运行的各个阶段，来关注公共政策主体的发展状况就显得至关重要。 关键词：公共政策 公共政策主体 中图分类号： 文献标识码： 文章编号： D616 A 1004- 0730(2009)07- 0086- 04 公共政策在现代社会中已经越来越成为经济 体的筛选和偏好。对于政策主体的界定，按照安德 发展、社会进步的重要力量，并且已经深入到了社 森在《公共决策》一书中的分类，政策主体（政策制 会生活的方方面面，无论在政治、经济、文化，还是 定者）可以分为官方主体和非官方主体，而对于政 在人们的衣食住行等各个领域，都日益成人们的 策的提案者，琼斯和马瑟斯将其区分为政府内部 行为向导。从某种意义上讲，一个国家的进步，国 和外部。这样就勾勒出的政策主体的基本范围，但 与国之间的竞争，都离不开公共政策的较量。对于 由于各国政治、经济和文化条件的不同，政策主体 公共政策运行的整体而言，它常常又包含三个相 也不尽相同，地位和作用有所差异，所以我们将按 互区别又紧密联系的部分：政策主体、政策客体和 照中西对比的方式来说明这个问题。 政策环境。在这三者中，公共政策的主体涉及的内 容较为广泛，同时在公共政策的提出，方案的选 一、从政策来源及提出视角的比较 择、实施和评估等各个环节，政策主体都扮演着十 分重要乃至决定性的角色。本文拟以公共政策运 政策的提出不是一个单独的过程，它包含了 行的四个阶段为线索，阐述公共政策主体的发展 若干相互联系的部分，从问题的察觉、识别，从社 状况。 会问题上升为政策问题，再到政策主体将其纳入 所谓公共政策的主体是指：直接或间接地参 政策议程，这是一个漫长的过程。虽然在这个过程 与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组 中，各个团体和组织，以致个人都会发挥或多或少 织。在公共政策的运行中，政策主体居于主导地 的作用，但是，仅就公共政策提出这一个环节来 位，究竟什么样的问题能够成为公共政策问题，公 说，主要是由立法机关来完成的。在西方的议会或 8 6 共政策问题又能在多大程度上得到解决，以及公 者国会中，存在着大量的委员会。我们以美国为 共政策的效果到底是否达到，这都离不开政策主 例：在美国国会中存在三种类型的委员会（常设委 学习与实践2009 年第7 期 员会、专门委员会和联合委员会），这其中尤以常 上，政策方案的提出往往充满得了较量。由于公共 设委员会最为重要，由于它涉及社会生活的各个 政策的特殊属性，决定了公共政策的影响面是相 方面，因此通常由这些常设委员会来完成对社会 当巨大的，因此，凡是那些有可能受到公共政策影 问题的选择，从而提出立法动议，即提出公共政策 响的个人和团体，都会对公共政策的形成产生作 的方案；中国的立法机关是全国人民代表大会和 用。依据公共政