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新立法体制下我国地方立法权限配置问题 　　新修改的立法法赋予所有设区的市地方立法权，我国的立法体制进一步完善。在新的立法体制下，中央、省级、设区的市国家权力机关及有关行政机关分别享有立法权，从立法主体数量上呈正金字塔形，从立法权限上呈倒金字塔形，适应了国家和地方治理的需要，是我国立法体制的一大特色。在新的现行立法体制下，如何有效发挥地方省、设区的市两级立法机关的职能作用，调动地方立法的积极性、主动性，保证地方立法质量，还必须进一步厘清地方立法权限，规范地方立法行为 一、关于中央和地方立法权限的配置 厘清地方立法权限，需要研究探讨立法权在中央和地方国家权力机关间的纵向配置问题。我国现行宪法对中央和地方立法权限划分做了基本的界定，确立了具有中国特色的立法体制。应该充分肯定的是，根据宪法和立法法等法律的规定，中央和地方国家权力机关依照法定权限行使立法权是卓有成效的，取得了很大成绩，为中国特色社会主义法律体系的形成和依法治国的顺利推进做出了重大贡献。中央和地方立法权限虽然有了较为明确的划分，但有以下几个问题需要进一步研究探讨： 全国人大及其常委会专属立法事项中有些规定需要进一步明确界定。这主要表现在三个方面：第一，关于人民政府的职权。立法法规定，人民政府的产生、组成和职权只能由法律规定。人民政府的产生和组成由法律规定是合理且可行的，我国宪法和相关组织法对此做了明确规定。但对于人民政府的职权，一概要求由法律规定，则是不可行的。从宪法的规定和精神看，地方各级人民政府由地方各级人民代表大会产生，地方人大及其常委会当然可以赋予同级人民政府一定的职权。从立法实践看，各地制定的大量地方性法规都规定了地方各级人民政府及其有关部门的职责，这几乎涉及每一部地方性法规，而有些职责是根据地方的实际情况和需要赋予的，并没有相应的法律依据。我们认为，人民政府的性质、地位和基本的职权应当由法律规定，但不能要求人民政府的一切职权都要法律授予，因为这既不合理也行不通。事实上，宪法和地方组织法关于地方人民政府职权的规定，是总体上的要求，是对地方人民政府基本职权的概括性规定。第二，关于民事、经济等方面的基本制度。中央和地方立法权限的配置，不仅涉及政治权力的划分，还涉及经济利益的分配。民事、经济、财政、税收、金融、外贸等制度在当代各国中央和地方立法关系中均占据重要地位。立法法规定，税收基本制度、民事基本制度、基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度，属于全国人大及其常委会的专属立法权。但是，立法法对于究竟什么是“基本”，哪些内容属于“基本”的范围，并没有给予明确的界定，很容易将这种“基本”理解为“全部”。从立法实践看，地方立法越来越多涉及这些领域。因此，对法律在民事、经济等方面基本制度的一些专属立法权事项还需做进一步的明确界定。第三，必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项如何把握界定。立法法在列举全国人大及其常委会专属立法权时有个“兜底性”规定，即“必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项”。“其他事项”的规定在理论和实践中都不好把握，不利于准确理解地方立法权限的范围。当然，从立法技术上讲，对全国人大及其常委会的专属立法权限完全做出明确清楚和排他性的列举是比较困难的。但是，这一“兜底性”的规定，很容易在主观上产生认识上的偏差，不利于中央和地方立法的进行。我们认为，必须由全国人大及其常委会制定法律的“其他事项”应当限定在两个范围：一方面，宪法明确规定的应当制定法律的事项。在宪法明确的45处应当由法律规定的事项中，除已经被明确列举为专属立法权事项以外的事项，都应当属于“其他事项”范围。如宪法规定“国家依照法律规定实行企事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度”，等等。另一方面，有关法律规定该事项应当由法律规定的，这一事项就属于法律专属立法权中的“其他事项”范围 全国人大及其常委会专属立法事项能否授权地方制定规定。这涉及两个问题：第一，对专属立法事项尚未制定法律的，可否授予地方先行制定地方性法规。立法法第九条规定，全国人大及其常委会对其专属立法事项尚未制定法律的，可以授权国务院根据实际需要对其中的部分事项先行制定行政法规。并没有规定可以授权地方人大及其常委会先行制定地方性法规。可是，全国人大及其常委会除了1984年和1985年决定对国务院两次授权外，还先后多次决定授权经济特区所在的省、市人大及其常委会进行立法。只是将国务院作为被授权主体作为一种基本制度确定下来，并不排除因为个别地方特殊情况的需要，可以对该地方进行授权。这也就是说，从立法的原意上，并不排斥对地方授权，只是作为一种基本制度不适合将地方作为被授权主体写进法律当中。授权地方先行立法，实践中是紧迫需要和可行的。第二，全国人大及其常委会专属立法事项能否授权地方制定具体的实施办法。我们认为