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防范地方债风险的法律视角探析 　　【摘要】地方政府发行债券，是保障地方基础设施建设和重大项目按时完成的重要筹资手段。一方面，地方政府借助债券融资可以促进区域经济发展；另一方面，地方政府通过债券融资面临着较高的风险。要发挥出债券融资的正面作用，就必须保证债券融资符合相关法律要求，只有通过法律监管，才能抑制债券融资过程中潜在的风险，实现地方政府债券融资的目标 【关键词】地方政府 债券融资 法律监管 【中图分类号】D616 【文献标识码】A 我国地方政府债券融资体系及监管体系发展历程 我国地方政府利用债券进行融资，主要分为三个阶段，分别是许可发行阶段、禁止发行阶段以及限制发行阶段，每个阶段都以不同程度的法律监管为辅助，保证政府债券融资行为风险系数在合理范畴之内 第一个阶段是许可发行债券阶段。新中国成立之初，我国的社会主义建设事业面临诸多考验，地方政府为了加快基础设施建设，充实自身财政实力，在中央的批示下公开发行政府债券，通过发行债券来筹集资金，并将筹集的资金用于基础设施及重点项目建设。与此同时，我国出台了《关于发行地方公债的决定》，通过法律条例，来保证地方政府发行债券的自主权利。随着地方政府债券发行逐渐增多，我国还出台了《地方经济建设公债条例》，以此来监管地方政府债券的发售行为 第二个阶段是禁止发行债券阶段。上世纪60年代，我国经济建设已经初具规模，各地政府也已经偿还完之前发行的债券。在这个阶段，我国社会主义经济建设进入到稳步发展阶段，政府已无必要再度发行债券，政府债券发行工作也进入了停止阶段，中央明确要求各地政府不得再发行政府债券。1995年的《预算法》中将禁止政府发行债券的行为上升到法律高度，利用法律法规来监管政府发债行为，地方政府发行债券筹资的方式也暂时告一段落 第三个阶段是限制发行债券阶段。进入2000年以后，我国进入社会主义建设的新时期，再度允许地方政府发行债券。不同于新中国成立初期，此次中央政府允许地方政府发行债券的同时，采用了诸多限制性的规定，明确规定地方政府债券以省级和计划单列市政府为发行主体，市、县级地方政府无权发行债券。同时，利用双重审批等方式来限制和监管地方政府债券发行行为。在这个过程中，中央先后出台《关于加强地方政府债务管理的意见》《关于地方政府专项债券发行管理暂行办法》等一系列法律条例来监管政府行为，避免地方政府债券发行的高风险 我国地方政府债券融资法律监管存在的主要问题 随着中央政府以限制形式允许地方政府发行债券，债券发行又产生了新的风险。为了将债券风险控制在合理范围之内，有必要使用法律手段来限制风险，随之而来的债券融资法律监管问题浮出水面。虽然中央已经出台了一系列的法律条例，但针对地方政府债券发行过程中的法律监管仍存在一定问题： 立法级别较低，违法后果并不明确。通过上文的阐述不难看出，中央针对地方政府债券发行制定了一系列的法律条例，希望借助这些条例来限制地方政府债券发行，比如2014年《关于加强地方政府债务管理意见》、2016年《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》等。但是归根结底，中央的法律条例多以“意见”“通知”等形式来对政府债券融资行为进行监管，这些“意见”“通知”的监管级别相对较低，多属于规范性文件，并没有真正上升到法律层面。同时，在这些“意见”“通知”中，处罚性规定十分少见，并没有规定地方政府利用债券融资需要承担的相关责任，没有规定法律责任的条文显然不足以监管地方政府的债券发行行为。因此，立法层级较低、违法后果不明确，是目前政府债券发行监管过程中存在的首要问题 行政干预司法，监管程序存在漏洞。自2000年中央再度允许地方政府发行债券以来，债券发行的审批权力上升到中央政府，但中央在审批过程中，难免会与地方政府进行沟通和协商，地方政府往往出于利益考虑要求发行更多债券。相关数据显示，2012年，各地政府累计发行债券2500亿元，2013年该数据上升至3500亿元，2014年上升到4000亿元。地方政府债券发行数量正在逐年加大，可以看出，利用行政监管的方式无法达到限制债券发行的目的，地方政府债券融资行为风险不断加大。同时在中央出台的相关法律条例中，针对监管程序并没有进行明确规定，造成法律监管过程中存在诸多漏洞。各地政府利用程序上的漏洞加大债券发行数量，形成地方政府债券融资风险过高局面。因此，行政监管凌驾于法律监管之上，监管程序上存在诸多漏洞，是地方政府债券融资法律监管存在的严重问题 信用评级缺失，信息披露选择性失真。针对地方政府进行信用评级，以信用评级结果来限制债券发行的数量，已经成为中央评价各地政府债券发行能力的重要指标。我国各地政府信用评级体系在2014年已经初步完成，并委托第三方机构针对各地政府信用进行评级，但从实践效果来看，目前我国