土地领域供给侧结构性改革的关键问题及对策.PDFVIP

土地领域供给侧结构性改革的关键问题与对策 中国人民大学公共管理学院 黄燕芬 土地领域的供给侧涉及土地规划、整治、储备、流转和利用等环节，以及其中所 涉及的土地产权制度、土地规划制度、土地开发利用制度、用途管制及其他的土地管 理制度。土地领域的供给侧改革，就是用改革的办法通过土地制度创新推进结构调整， 矫正土地要素配置扭曲，通过供给端发力来进一步释放土地要素红利，进而服务于整 体的我国经济转型升级。具体来说，土地领域供给侧结构性改革的任务有以下三个方 面： 第一，通过土地制度创新发挥市场机制在土地资源配置中的决定性作用，提 高土地节约集约利用水平，提高土地资源配置效率。 第二，通过土地制度创新推动新型城镇化，促进城乡区域协调发展。 第三，通过土地制度创新优化用地结构，利用土地要素推进我国经济结构调 整，实现经济结构的转型升级。 因此，土地领域“供给侧结构性改革”的本质是通过土地制度创新推进结构 调整，矫正土地要素配置扭曲，其目标是优化土地资源配置，切实发挥好土地在 供给侧改革中的要素作用，使土地要素成为我国经济发展和经济转型升级的重要 红利之一。 一、土地“供给侧结构性改革”的关键问题 土地制度作为最基本的经济制度之一，是“供给侧改革”的重要组成部分。 土地“供给侧结构性改革”就是要改变我国土地供给侧的一些妨碍供给结构适应 需求变化的旧体制，通过体制改革推动土地制度创新，实现土地资源更合理、更 有效配置。笔者认为，土地“供给侧结构性改革”有以下四个关键问题： 1.如何界定政府管制与市场配置在土地利用中的关系 土地“供给侧结构性改革”的一个核心，就是处理好政府和市场的关系。这 是经济体制改革的核心问题，也是供给侧结构性改革的根本任务，目的是使市场 在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在当下我国土地公有制和土地 用途管制的制度背景下,单纯的市场配置机制与政府管制都不能实现土地资源的 合理配置,只有将二者有机结合起来才能发挥应有的作用。 首先，在我国土地公有制和土地用途管制的制度背景下,必须更好发挥政府 在土地参与宏观调控、利用土地利用规划加强用途管制和协调土地外部性等领域 的作用。从我国土地管理领域的政府管制实践来看,尽管建立起了以用途管制、 规划管制和价格管制为主要工具的管制体系,但是在实践中仍然存在过分依赖行 政手段的现象，导致政府管得过多过死，抑制了经济主体的活力。在供给侧改革 中一方面要强化利用土地利用总体规划来实现规模数量调控约束和空间管制调 控约束，另一方面要进一步优化发展以税费、价格等经济手段来调控土地供需， 以及利用法律手段平衡各利益相关者的利益。 其次，在土地资源的合理流动方面，要发挥市场在资源配置中的决定性作用， 通过市场机制来调节土地资源在城乡之间、产业之间的合理流动，实现土地资源 的高效配置，提高土地利用效率。近几年，我国出现建设用地指标交易这一市场 机制来实现城乡建设用地增减挂钩，推动农村土地整治工作，提高土地的节约集 约程度，典型例子是重庆的“地票”制度。同时，农村经营性建设用地入市处于 试点阶段，在试点区域内，农村集体经营性建设用地入市试点实现了这些农村土 地和国有土地“同地同权”，通过向市场“招拍挂”，让企业获得较长期的土地 使用权。另外，土地转包、土地转让、土地出租、农村土地股份制、土地流转信 托等土地经营权流转的多种形式不断涌现。但是整体上这些市场化土地资源配置 方式还处在初级阶段，需要在土地领域供给侧改革中不断推进，从而发挥市场在 土地资源配置中的决定性作用。 总之，在土地领域供给侧结构性改革中必须合理界定政府管制与市场配置在 土地利用中的界限，既发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，又更好发挥政 府在土地参与宏观调控、利用土地利用规划加强用途管制和协调土地外部性等领 域的作用。 2.如何创新土地产权制度安排 充分发挥土地要素的作用需要科学的土地产权制度。土地产权制度是土地制 度的核心，不同的土地产权制度产生不同的交易费用、不同的激励约束机制，这 会影响到交换主体交易主体的决策，影响土地资源配置的效率。 当前，我国农村土地产权制度存在很多问题，比如，农村土地产权主体不清 晰、农村土地使用权权能缺失等，这制约了农村土地资源的有效配置。 因此，如何进行创新的农村土地产权制度安排是土地“供给侧结构性改革” 的关键问题。 3.土地利用规划作为土地供给管理的龙头，如何更好地服务于生态文明建