地方政府债务管理与政府内控.PDFVIP

地方政府债务管理和政府内控 上海新世纪资信评估投资服务有限公司 公共融资部 戴晓枫 王静茹 十八大提出要深化行政体制改革、建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人 民满意的服务型政府，为满足国家治理体系现代化的需求，政府内部控制应运而 生。政府内控制度建设旨在规范公共权力运行，对行政权力形成有效的制约和监 督。同时，随着地方政府债务风险逐渐暴露，地方政府债务管理已成为全面深化 改革的着眼点和突破口，成为国家治理的重要构成。地方政府债务管理制度的建 设不仅成为推进财政部门内部控制建设中不可或缺的部分，也是落实国家治理的 制度保障。目前，信用评级被引入地方政府债券发行中，成为地方政府债务管理 的有效外部监督机制，对提高政府信息透明度、推动地方政府债务内控制度建设、 规范地方政府举债融资行为具有积极的意义。 一、地方政府债务管理是国家治理的重要构成 “完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化” 是我国全面深化改革的总体目标，也是实现社会主义现代化的必由之路。现代国 家的责任与职能决定了国家治理的目标，不仅是维护现代国家的基本秩序和稳定， 还要发展国民经济、提供公共服务以提高全社会人民的福祉。国家治理目标的实 现有赖于完善的国家治理体系和高效的政府治理能力。然而，国家治理体系并非 一成不变的制度设计，而是在社会经济环境的流变中，通过不断改革，实现结构 性、动态均衡调试的过程。合理、优化的国家治理体系不仅可以实现党、国家、 社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化，而且是提升治理能力的前提保障。 近年来，随着地方政府债务风险逐渐暴露，地方政府债务管理问题受到中央 和地方各级政府前所未有的重视，其已经超出常规经济和财政范畴，上升至国家 治理的层面。党的十八届三中全会、中央经济工作会议提出“建立规范合理的中 央和地方政府债务管理和风险预警机制”、“着力防控债务风险”等要求的重要举 措，地方政府债务管理已成为全面深化改革的着眼点和突破口，成为国家治理的 重要构成。 地方政府债务管理，一言概之，即政府及有关职能部门采取一系列治理手段 和措施, 防范可能发生的债务违约风险。落实地方政府债务管理，首先要将地方 政府的各类债务纳入预算管理，避免部分政府债务游离于预算之外，再者合理调 整地方政府债务规模和结构，规范地方政府债务举借方式，增强地方政府举借债 务的透明度，疏堵并济，有效控制和化解地方政府债务风险，促进地方政府债务 的市场化、透明化和规范化。此外，乘地方政府债务管理改革之东风，探索建立 1 地方政府债券市场并推动其健康发展，进一步促进地方经济、社会的协调发展。 二、地方政府债务内控制度建设是落实国家治理的制度保障 十八大提出要深化行政体制改革、建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人 民满意的服务型政府。在提升国家治理水平的迫切需求下，政府内部控制应运而 生。建立政府内控制度旨在规范公共权力运行，对行政权力形成有效的制约和监 督，实质上就是“把权力关进制度的笼子里”。2012 年财政部颁布实施《行政事 业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21 号）。2014 年，在行政事业单位内 控实践经验的基础上，财政部率先成立内部控制委员会、推行实施《财政部内部 控制基本制度（试行）》（财办[2014]40 号）。财政部门内控制度的建立是完成财 税体制改革任务、建立现代化财政制度的必然要求，是落实党风廉政建设主体、 防控廉政风险的有效手段，也是落实党的十八届四中全会依法治国、提高政府治 理水平的重要体现。 推进财政部门内控制度建设，需要在推行全口径预算管理以及政府综合财务 报告制度的基础上，完善地方政府债务管理，全面提高地方政府债务的透明度以 及管控能力。2014 年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014 〕 43 号，以下简称“43 号文”）、财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别 办法》（财预〔2014 〕351 号）等政策相继出台，我国各级政府积极采取一系列 措施化解地方政府债务风险，规范地方政府举债融资行为，但在地方政府债务管 理中也显露出一些难以根治的痼疾。在地方政府债务管理改革遭遇瓶颈之际，将 内部控制理念引入地方政府债务管理不仅是一个合理而可行的突破，也成为公共 管理领域中一次大胆的尝试。 地方政府债务内控制度建