第01讲-我国土地问题的几种制度选择2013剖析.ppt

五、土地督察制度 1、土地问题的深层原因 (1)中央与地方的土地管理权力关系模糊 现行土地管理行政组织看似明确划分为自上而下的4个层级，各级都有自身的具体职能，但各级政府的土地管理权力，特别是中央与地方之问的土地管理权力，大都没有明确划分。如调查权、规划权、调控权、审批权、供应权、收益权、执法权等，中央和地方都在行使。 (2)政策过程的非理性 中央与地方共享权力的实际运作方式，是中央制定政策，并向地方提供“业务指导”;地方执行政策，并承担对行政相对人的监督。 第一，中央制定政策时，由于缺乏充分的地方信息 第二，地方执行政策时，往往选择性地执行 第三，中央向地方提供的“业务指导”约束性不够 第四，政策的执行缺乏监督机制，也缺乏适时的评估和反馈机制，难以及时发现和纠正政策执行中的偏差。 （3）土地管理权力缺乏制度化保证 近年来中央政府频频出台改革举措，一方面着力强化中央的宏观调控职能，另一方面着力加强省级人民政府对本辖区土地的统筹管理能力。 中央借土地计划总量控制实施“严而又严”管理；则通过放任基层政府和企业违法用地“化解”计划指标的紧张。 中央强化用地项目审批的土地规划管制，有地方则采取调整规划方法使违规项目合规化。 土地管理政策制定和执行中出现众多“讨价还价”和”互相攀比”现象 各类开发园区的随意设置 各种区域性特殊土地政策的纷纷出笼 （3）土地国家所有制和农村集体所有制的扭曲或虚置 中央政府作为国有土地的所有者代表拥有对国有土地的全部支配权力，但其权力很大程度上被地方政府实际行使，作为国有土地所有权实现形式的经济收益大部分一也被地方政府当作“土地财政”; 中央政府作为最高行政机关还拥有对集体所有土地的最终管理权，这一权力也主要由地方政府代行 农村集体经济组织作为农村集体土地所有者的权力大部分实际已转移至地方政府，收益权也未能有效保障。 2、完善土地管理权力结构和运行机制的总思路 (1)明确划分中央与地方的土地管理权力 (2)建立土地管理中央选择性集权体制 (3)实行土地管理地方制度化分权体制 (4)完善土地管理决策、执行、监督的权力运行机制 (1)明确划分中央与地方的土地管理权力 中央土地管理专享权力由中央政府及其土地行政主管部门依法行使，以确保国家土地管理法律和政令的贯彻落实。 地方土地管理专享权力由地方人民政府及其土地行政主管部门在不违背宪法、法律精神的前提下依照地方性法规行使，服务地方经济社会发展需要，提高管理效率。 中央与地方土地管理共享权力由中央与地方依法行使，同时也要通过法律规范，明确各自的管理范围，分清主次责任,做到权责一致。 （2）建立土地管理中央选择性集权体制 将事关国家整体利益的重大土地管理权力集中起来，由中央政府及其土地行政主管部门直接行使，是维护国家安全、保证社会长治久安和经济可持续发展的根本需要，是应当长期坚持的正确选择。中央集权包括土地立法权、宏观调控权、中央投资项目的土地审批权、耕地总量控制权、重大土地案件的查处权等。 (3)实行土地管理地方制度化分权体制 面向本行政区域的地方性土地管理事务，如存量建设用地管理、一般耕地和其他农用地管理、集体土地产权管理、土地储备和整理开发、土地供应管理、地价管理、土地行政诉讼、土地纠纷调处等，均应授权地方自我管理。 以法律规范形式明确分权范围和行使要求，确保中央不得随意干预地方土地管理事务，确保地方恰当行使土地管理职权；在放权的同时，明确地方的责任和义务，确保地方落实国家下达的各项任务，对地方的可持续发展负总责，并对地方居民负责。 3、国家土地督察制度的地位和作用 （1）正确处理中央与地方土地管理关系 （2）提高土地管理行政执行力 (3) 落实最严格土地管理制度 六、治理的主要方向和路径选择 1、充分运用经济手段和市场杠杆来管理和保护土地 (1) 增收土地税或不动产税 (2) 建立公有制条件下土地产权的多种实现形式 (3) 改革规划模式和土地资源分配制度 (4)构建城市用地发展边界的“经济屏障” (5)构建土地节约和集约利用的市场约束机制 六、治理的主要方向和路径选择 2、因地制宜，推进土地政策的区域化和地方化 国家的影响主要是通过对产权的界定和保护、土地公共利益的界定和保