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农村公共产品供给机制变迁的历史困壤及其突破 摘要： 农村 公共产品供给机制创新是深化农村改革和新农村建设的重要 内容 。城乡非均衡 发展 战略、农作制度改革的“单项突进”以及供需主体的双重缺失，导致了农村公共产品供给的 历史 困境，并日益成为困扰和阻碍农业和农村发展的瓶颈。本文在考察建国以来农村公共产品供给制度变迁轨迹的基础上，试图探寻新时期解决农村公共产品供需失调的制度安排，无疑具有重要的现实意义。 关键词：农村公共产品／供给机制／新农村建设 农业是一个 自然 再生产和 经济 再生产的交织过程，农业生产效率既取决于投入，又直接受到自然条件的 影响 。农业生产内在的不稳定性及其在国民经济发展中无可取代的地位决定了农村公共产品的极端重要性。完善的配套设施是私人农户有效投入的先行条件，各要素间的互补性决定了缺乏基础投入的经营性投入是低效甚至无效的：一方面良好的设施能扩展农业收益的边界，从而影响主体的投资行为；另一方面公共 教育 、科研推广越来越被证明为 现代 农业增长的源泉，日益成为农业发展的内在变量，大多数 分析 表明，农业 研究 的年收益率在20％—60％之间。[1](P177)公共产品(public good)相对于私人产品(private good)而言，具有消费的非排他性、非竞争性和不可分割性。在市场经济体制下，利益最大化的私人竞争机制占据主导位置，以至于具有外部效应的公共产品无法有效地由私人提供，只能以各级政府为主导进行供给。 一、人民公社时期农村公共产品供给机制的形成 (一)建国初期农村公共产品供给机制形成的历史背景 中国 封建王朝对乡村的统治在于获得对农民合法的征税权，在于参与对农业经济剩余的剥夺和分割，但帝制 时代 的国家财政规模过小，政府的财政收入从来没有超过GDP的4％，[2](P478-492)脆弱的财政体系仅能满足维持政权和上层统治需要，乡村 社会 也就不可能获得外来资源的支持来实现进步和变迁，所以在漫长的农业社会时期，乡村社会一直延续(建立在宗族制度基础之上的)公共产品自我供给的体制。 1949年中国共产党执政后，对乡村社会进行了史无前例的资源整合和 政治 结构改造，农村社会的自主性丧失殆尽，1958年的人民公社化运动，使乡镇政府被“政社合一”的人民公社所取代。“设计一种重新分配收入的制度安排，常常更有实效。这时，产出非但不增长，总产出多半还会下降。这种类型的制度安排，需要采取强制性的手段。”[3](p290)尽管被证实，人民公社生产效率明显下降，但政府显然有其他意图，这种制度安排保障了从农业和农村提取资源以实现 工业 化强国方略的目标。在政府为重工业进行资本积累的情势下，不可能有对乡村的净资金支持，因此乡村公共产品供给不得不沿袭历史上的自我供给体制。与过去不同的是，在中国共产党的领导下，农民在较大的范围内被积极地动员和组织起来，乡村公共产品供给走上用劳动力最大限度替代资金的道路，应该说这是在既定的资源约束和资源禀赋条件下的最优策略。 (二)人民公社时期农村公共产品的供给机制 在计划经济体制下，农村公共产品的需求表达机制必然是以“自上而下”为特征，由国家计划决定农村公共产品的品种和数量。然而，由于通过税收手段筹集的公共资源非常有限，而且仅限于公社本级，因而制度内公共产品供给不足，人民公社正常运转所需的公共产品主要靠制度外供给。制度外筹资是指没有纳入到正规财政体制范畴内的乡村社区公共产品筹资方式，它在公社时期无疑占有极为重要的位置，即使不考虑工农产品“剪刀差”因素，公社时期农民间接负担与上年人均纯收入的平均比例也达到了24.8％。当时的农村公共产品制度外供给有如下特征： (1)税费负担隐形化。农村基本核算单位总收入由生产费、折旧费和管理费；税收；公积金；公益金；社员个人分配四部分组成。由于公社制度框架中的分配程序是先扣除各项费用，再确定个人分配，因此从物质成本分摊的角度讲，公社所提供的制度外公共产品对社员个人而言是一个外生变量，决定制度外公共产品供给水平的主要因素，是政府的指令。[4]以1978年为例，全国农村社员个人分配仅占总收入的53.1％。 (2)劳动代替资本充分化。在制度外公共产品人力成本的分摊上，公社时期劳动对资本的替代达到了无与伦比的程度。制度外公共产品的人力成本，以增加工分总数、从而降低工分值的方式得到分摊。工分制以及工分总量膨胀的无约束，是公社时期制度外公共产品供给的主要基础。1958和1959两年的全国冬春修建中，都是出动了上亿的劳动力，不论从开工处数之多和完成土石方数量之巨都是空前的。建国30多年来，江苏省农田基本建设投入约150亿元，其中，国家投资36亿元，社队自筹38亿元，其余70多亿元都是靠农民的劳动积累。 作为中国共产党执政的一次重大实验，农村公共产品供给体制极大地