土地流转占补平衡-典型模式与制度缺陷_0.docVIP

土地流转占补平衡:典型模式与制度缺陷 　〔摘要〕 土地流转占补平衡模式的典型案例包括嘉兴两分两换、天津宅基地换房、重庆和成都地票以及四川地震灾区土地流转等模式。该模式在包含制度创新的同时，也隐含政府主导带来的先天利益冲动、集体理性与个人理性博弈、丧失发展权、偏好工具理性忽视价值理性等制度缺陷，需要严格限定其适用范围，完善其中的利益协调机制、利益补偿机制及利益监督机制。 　　〔关键词〕 土地流转；占补平衡；典型模式；制度缺陷；利益协调 　　　〔基金项目〕2009年度国家社会科学基金西部项目利益协调推进农村土地流转制度研究（XJY015）；2007年度国家社会科学基金重大招标项目中国特色农业现代化道路研究（07ZD027） 　　〔作者简介〕刘润秋，四川大学公共管理学院副教授，四川大学政治学院博士研究生，四川成都610064。 　　 　　一、土地流转占补平衡的几种典型模式 　　 　　1.天津宅基地换房 　　所谓宅基地换房，即农民用自己的宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇内一套住宅，迁入小城镇居住。华明镇是天津宅基地换房首批试点镇，并作为新农村建设的先行者入选上海世博会城市最佳实践区。以华明镇为例，其操作流程如图1。〔1〕 　　由于当地村民所拥有的土地大都是盐碱地，农业种植收入不高，农民对土地的依恋程度相对较低，加之当地多数人从事第三产业或外出打工，单纯靠种地为生的人所剩无几，因此农民对土地依附性不强，如该镇宅基地换房的签约率较高。然而，在全国影响很大的天津宅基地换房模式，其实施效果并非尽如人意。如该镇贯庄村866户、3368名村民曾委托北京市农权律师事务所，欲起诉贯庄村委会、华明镇政府和东丽区政府；赤土村农户也曾提起同类诉讼。〔2〕 　　天津宅基地换房纠纷的主要起因为利益分配问题：一是农民换房后还需要补钱，同时居住面积缩水。几万元的购房款加装修费对有的农民来说是一笔巨款，没钱搬家，或搬家后生活无着。二是农民换房后生活成本上升，收入水平下降。换房上楼后，不仅失去庭院经济收入来源，水、电、气、物管等费用对农民来说也是沉重负担。另外，居住地远离耕地，给农民的生产生活带来极大的不便，有农民换房后每天花费5元坐公交车去20里之外的地方种葡萄。〔3〕三是宅基地整理节余的建设用地和土地收益并没有留在农村集体，而是通过指标流转，变成国有建设用地用于招拍挂，其收益多少和去向农民不得而知。四是农民在换房过程中并没有真正的选择权。置换方案往往由政府单方面制定，农民只能被动地接受或者不接受，有的地方没有充分的协商程序，没有按规定召开村民代表会议，甚至采取强制清理和断水断电等方法强行推进宅基地换房。天津华明镇街道委员会发布《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文件，以停发奖金乃至辞退作为威胁，要求与贯庄未搬迁户有亲属关系的华明街道办事处工作人员、管委会及物业聘用人员、贯庄村两委会成员、企业负责人等必须在规定时间内劝说亲属搬迁。〔4〕 　　2.嘉兴两分两换 　　两分两换是2008年5月嘉兴市被列为浙江省统筹城乡发展综合配套改革试点区之后启动的农村土地改革新政策。两分是指将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开。两换是指以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。其操作流程如图2： 　　 　　 两分两换模式的核心是以宅基地集中置换为突破口，鼓励农民放弃承包地和宅基地，集中居住，借此实现城乡建设用地增减挂钩，推进土地集约利用，降低城市化成本。其最大特点在于以土地使用制度改革为核心，涉及包括户籍制度、规划管理制度、公共服务均等化、新市镇建设在内的十改联动。 　　两分两换加速了城市化进程，促使农村规划建设全面优化，节约了大量宅基地，土地集约使用效果明显，部分农民资产实现增值，在改善农民生活环境和质量的同时，也为地方政府带来了土地方面的财政收入。但是，两分两换作为由政府推动的制度创新也面临一系列问题：（1）巨大的资金压力。宅基地置换中进行土地整理及安置点建设需要巨大的资金投入，土地换社保中将放弃土地承包经营权的农民纳入社会保障也需要长期的财政支持。（2）土地方面的法律和政策障碍。永久放弃土地承包经营权存在法律上的障碍。拟参加二次流转的农业开发商普遍要求给予一定量的农业生产配套用地，这也涉及到改变耕地性质的合法性。〔5〕（3）放弃土地承包经营权的农民缺少稳定的非农就业机会。由于在就业等方面顾虑较多，很多地方实质上推行的是一分一换，即单纯的宅基地流转，土地承包经营权换社保对农民吸引力不大。置换完成后，部分农村劳动力就业困难。（4）农民的身份及附着其上的权利问题、村集体资产的管理主体和经营风险问题等很多后续难题。〔6〕 　　3.重庆地票 　　按照《重庆农村土地交易所管理