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农村土地资源配置中的市场作用分析 中共十八届三中全会决定提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。在经济生活领域，市场决定论有没有例外？例如，目前国内学术界和政府决策层争论比较大的，农村土地作为一种重要生产要素和稀缺资源，市场能否在其配置中发挥决定性作用？正确回答这一问题，是事关农村综合改革乃至全面深化市场化改革全局的重大课题，需要理论和实践上的重要突破。市场能否在农村土地资源配置中起决定性作用的激烈争论 年的农村改革，一条主线就是围绕农民财产权展开。从农民自发包产到户到家庭联产承包责任制的确立，从“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，再到“赋予农民更多财产权利”。农民财产权不断实现，为农业、农村和农民发展不断注入新的活力。但无论从历史看，还是从现实看，农民财产权利问题至今尚未完整解决。例如，中共十五届三中全会决定提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，但农民土地权利事实上短期而不稳定。从“15年不变”到“30年不变”，再到“长期不变”和“长久不变”，目的就是保障农民对土地承包经营权的长久预期。但35年来，集体土地总量减少的过程，就是农民承包土地调整的过程。再例如，农民财产权改革一直围绕农民土地使用权作文章，相关的政策和法律制度越来越朝着强化产权保护和土地市场化方向演进，但始终没有解决农村土地所有权主体比较抽象、虚化、集体所有人与代理人之间权限不清晰的困境。农民和集体之间在集体土地财产权利如何界定上并没有解决好，造成农民土地财产权处于缺失状态。 　　2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用”、“赋予农民更多财产权利”、“建立城乡统一的建设用地市场”等目标任务后，关于市场应不应该、能不能在农村土地资源配置中起决定性作用，学术界和政府决策层开始了激烈争论，并由此形成了在农村土地资源配置上“市场决定论”与“市场非决定论”两类主要观点。 　　持“市场非决定论”者认为，在土地资源配置上，市场不能起决定性作用，因为要有规划。[1]有学者认为，土地资源配置需要规划的引导，不能完全跟着市场走。[2]有的学者指出，在发达的市场经济国家，土地的用途界定和建设使用，并不是如其他资源和商品那样，由产权人自己或他们之间的自由市场谈判决定，误以为一般资源或商品市场的规律可以套用到土地资源配置上来，会犯极大的错误。[3] 有学者认为，农村土地资源配置中的某些突出问题，政府规划与用途管制缺乏刚性约束是主要原因。 [4]有官员甚至把城里人到农村买地建房称为“逆城镇化”行为。[5] 　　持“市场决定论”者认为，市场是有效配置土地资源的决定性制度。[6] 有学者指出，制约农民财产性收入增长的根源是，农民的资产缺少资本功能，导致农民拥有的资产量与收入是完全不对称。[7] 有学者认为把我国现行土地制度的核心内容概括为“二元分割、政府垄断和非市场化配置”。[8]有学者认为，十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，目的就是发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用。 [9] 有学者认为，“市场决定”的改革精神表明，不论是农村土地，还是城镇土地，其供应都应当平等进入土地市场交易中心；而各类土地的需求方，则可以将需求登记信息在土地交易中心挂牌。供给方与需求方都在土地交易中心登记撮合，形成价格并完成交易。[10] 　　从以上两类主要的观点争锋可以看出，无论是学界，还是政府层面，对于市场在土地资源配置中的作用尚未达成共识，思想上尚未统一。因此，从理论上和各地农村土地制度改革实践上，理清这一问题，无疑对未来全面深化农村改革具有重要价值。 　　二、农村土地资源配置具有一定的特殊性 　　与劳动力、资本等生产要素不同，土地作为一种特殊的资源和生产要素，其配置也表现出独有的特性。 　　（一）农村土地资源配置的约束条件 　　从世界各国做法看，农村土地资源配置的特殊性就在于严格的用途管制和严格，这是世界各国和地区通行的做法。 　　1.严格的用途管制 　　严格的土地用途管制是世界绝大多数国家普遍实施的做法。日本政府为防止农村土地大量减少，对农村土地进行工业等非农建设进行严格、繁琐地审批。例如，日本的《农地法》规定，政府有权强制拆除农民违规使用农地修建的住宅，违规农民将获罪3年以下有期徒刑和罚款。我国台湾地区法律规定，严禁非农人员购买农用地后挪作他用。英美等国采取了“分区管制”办法，通过制定分区条例来实现对土地用途的管制。 　　2.严格的规划管理 　　严格的土地利用规划是西方各国普遍做法。日本土地资源匮乏， 政府通过《城市规划法》、《新城市规划法》，以及《市街地建筑物法》、《农地法》、《建筑标准法》等法律来确保规划的权威性和严格执行。上世纪50 年代以来， 美国政府为了防止和解决部分城市低密度的城市蔓延、土地低效利用等一系列问题，各州政府引入