我国水利工程移民体制面临的挑战与对策_0.docVIP

我国水利工程移民体制面临的挑战与对策 [摘要] 水利工程移民是一项政府主导的工作，但是在市场 经济 条件下，政府完全主导水利移民管理工作存在很多弊端。关键的原因是行政的层级控制削弱了移民作为市场经济平等主体的地位，因此造成移民的权利不能获得有效保护和移民在生产重建过程中的积极性不能充分发挥。因此，需要采取加强依法移民和行业管理，实施移民参与的移民管理方式等，维护移民作为市场平等主体的地位，支持移民在生产重建中发挥更大的作用。 　　[关键词] 移民体制层级控制平等主体契约关系 　　 　　一、水利工程移民的涵义 　　 　　“移民”一词最早出现在《周礼·秋宫·士师》中：“掌士之八成：……八曰为邦诬。若邦凶荒，则以荒辩之法冶之。令移民通财，纠守缓刑。” 本意是在列举士师一职所负对士进行考核督察的八个方面。并作具体的阐述。在其中第八种情况下说明：如果邦中发生谷物歉收引起饥荒时，就应该采用救济的特殊措施，一方面可以让受灾百姓迁往谷物丰收、价格较贱的地区，另一方面可以从丰收地区调运谷物来救灾。这里的“移民”还不是一个专名，而是作为动词，即迁移人口。 　　《辞海》中对“移民”一词的释义是：1.迁往国外某一地区永久定居的人；2.较大数量的、有组织的人口迁移。移民一般可以分为自愿移民和非自愿移民两类。因工程建设而产生的较大规模的有组织的人口迁移与 社会 经济系统重建活动，即工程性移民活动，属非自愿移民。如“工程移民”：水利枢纽、高速公路、铁路、电力等项目建设涉及到的移民;“环境移民”是由于人们赖以生存的环境恶化而引起的人口迁移;“失地移民”是城市化进程中建设征地和拆迁中出现的失地农民。 　　 移民及其安置不仅是一个经济补偿 问题 ，而且是一个重要的复杂的社会问题，特别是对于 中国 这样一个拥有13亿人口大国，人多地少，耕地后备资源严重不足，经济高速 发展 需要占用大量耕地，能否做好移民的安置工作将直接 影响 到 农村 社会的稳定和经济社会的可持续发展。 　　水利移民是指因兴建水利工程而引起的较大数量的、有组织的人口迁移及其社区重建活动，往往涉及到整村、整乡、整县人口的大规模迁移以及社会经济系统的重建，与 政治 、经济、社会、人口、资源、环境、工程等多个领域紧密相连，是一项庞大复杂的系统工程。新中国成立以后的50多年时间里，全国共兴建了8.4万多座水库（水电站）。这些工程在防洪、灌溉、发电、供水和航运等方面产生了巨大的经济效益和社会效益，同时也不可避免地造成巨大的淹没损失， 产生大量的水库移民。从建国初到现在， 目前 中国的水库移民人数近1800万人，是世界上水利移民人数最多的国家。 　　水利工程移民是由多个行动主体参与、由多项活动所组成的人口迁移的联合行动过程，该过程同时包含着相应“社会——经济”系统及社区的重建。水利工程移民作为多个行动主体联合行动的过程及结果，需要依靠一种机制才能使得本不相干的各行动主体联合到一起并协调地工作，在这个机制中，围绕着移民管理任务而进行的体制构建，我们可以称为水利工程移民的管理体制。 　　 　　二、水利工程移民管理体制的构成 　　 　　水利工程移民管理体制包括两个方面，一是政策 法律 法规体系，二是组织管理系统。组织运行在法律、政策法规的体系下运行，它们构成组织的运行环境。 　　解决移民问题，首先需要加强移民的法制建设，从法律制度上为妥善解决移民问题提供保障。但目前，我国还没有专门的《移民法》，移民安置的法律制度主要体现在《土地管理法》及相关的法规中。因此，制定专门的《移民法》或《非自愿移民法》，形成独立的非自愿移民的法律制定。重点规定非自愿移民的原则，移民的权利和义务，政府管理移民的权力和责任，移民安置的标准和途径，社会参与移民的途径，扶持移民的政策，以及移民安置中的法律责任等。 　　移民管理是一个联合行动过程，它涉及多个行动主体，并与工程建设管理系统紧密相关。由于水利水电工程受地理、气候、人口、资源、文化、社会、政治与经济发展等多个方面的影响，造成管理体制的不同，所以 研究 水利工程移民管理系统，需要进行 理论 的抽象。 　　一般说来，工程移民的行动主体可以分为两类:一类是直接行动主体，它们包括水利部(及移民机构);省级、地(市)、县级和乡(镇)人民政府与相应的移民机构，业主(具有政府机构与公司双重角色)，债权人，移民群体(村民委员会)，迁出地社区、迁入地社区等。另一类为间接行动主体，它们不是直接参加移民实施者，只是对移民事务进行服务和据此收取相应的服务费用，如移民规划单位、监理单位、监测评估单位、单项工程施工单位，等等。 　　水利工程移民管理系统包括四种关系：即政策法律之间的规范关系、层级控制关系、契约关系、社会 网络 关系(如上图）。 　　 　　三、我国水利工程移民