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　　中国房屋拆迁制度检讨论文 .. 摘要：房屋拆迁纠纷在上访案件中比例越来越高，房屋拆迁已是社会问题的一个焦点。法学界对拆迁制度的研究和关注程度与拆迁问题在社会中的巨大反响相比远远不够。本文旨在揭示我国房屋拆迁制度存在的问题，提起大家进一步研究的兴趣。 关键词：拆迁人 被拆迁人 《城市房屋拆迁管理条例》 上世纪九十年代初以来，中国经济的崛起加快了城市化的步伐。旧城区翻新改造，新城区、开发区、卫星城遍地开花。中国人置身于房地产建设的滚滚热潮之中。这一热潮很大程度上得益于房屋拆迁制度的实施。但是，由于房屋拆迁制度自身的缺陷和拆迁过程中轻视居民权利，由此引发的纠纷不断，强制拆迁中的流血事件时常见诸报端..，由拆迁引起的上访案件不断增多。 实际拆迁过程中，缺乏长期的城市规划，拆迁不当；拆迁过程透明度不高，拆迁单位封锁补偿标准、拆迁政策等信息，暗箱操作；少数拆迁主管部门直接参与拆迁，评估机构人为压低或抬高房屋价格等问题，严重损害被拆迁人利益，产生了许多恶劣的社会后果，破坏了党群关系及党和政府形象。 出现以上问题，除了由于许多地方政府官员法律意识淡薄外，用于规范拆迁行为的城市房屋拆迁制度不能对拆迁主管部门、拆迁人产生有效约束，不利于协调各方利益，是造成这些问题的主要原因。城市的发展不能以牺牲被拆迁户的利益为代价，保证城市建设顺利进行的同时，更要保护被拆迁户的合法权益。在人权入宪、个人财产权入宪的当代法治背景下，有必要对我国城市房屋拆迁制度进行反思和检讨，并提出解决方案，以利于营造一个和谐的，人性化的城市建设发展环境。 我国房屋拆迁制度以2001年6月6日国务院第40次常务会议通过的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）为基础，包括各省、自治区、直辖市人大常委会或政府依据《条例》制定的关于房屋拆迁的地方法规和地方行政规章，包括省、自治区政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大常委会或政府依据《条例》制定的关于拆迁的地方法规和地方规章，也包括国家建设部出台的《城市房屋拆迁估价指导意见》（2004年1月1日施行）和《城市房屋拆迁行政裁决工作流程》（2004年3月1日施行）等一系列行政规章，以及国务院和建设部的重要通知和规定等。另外，我国的其他房地产法律法规的相关条文也对房屋拆迁制度产生重要影响，如土地审批制度和土地使用年限等规定。在城市房屋拆迁制度体系中，起着根本作用的是国务院通过的《条例》，它是我国其它城市房屋拆迁制度形成的依据，在房屋拆迁制度中具有最高的权威性。现行《条例》的前身是1991年3月22日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》，其实，在1983年的《城市私有房屋管理条例》中，已经有了房屋拆迁的内容。“对于拆迁决定，被征用拆迁房屋的所有人或使用人只能服从，不得拖延，”这规定是以后强制拆迁规定的源头。从条例内容的比较可看出整个拆迁制度在不断发展进步，现行《条例》与91年《条例》相比，更有利于被拆迁人利益的保护，但和法治社会保障人权和财产权的要求来说存在着巨大差距。以下就拆迁制度的相关问题进行探讨： 一、拆迁制度设计的理论依据。 就全世界而言，城市房屋拆迁制度为我国独有。它的理论依据是：由于在中国城市土地所有权归国家所有，公民和单位只享有土地使用权，国家有权随时收回和重新分配土地使用权，这只是土地所有权人依法行使自己所有权时产生的必然结果。笔者认为这种理论不能成立。 首先，宪法虽然规定城市土地归国家所有，但同时宪法里一条更重要的原则是中华人民共和国的一切权力属于人民。人民是国家的主人，政府作为人民的“代理人”，并不拥有土地所有权，不能违背人民利益处置土地。1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”政府是代表行使所有权，而非所有权人。在国家统一行使土地所有权的法律前提下，政府任何所有权的处分行为都不得损害公民的合法利益。为确保公民的合法利益，政府在“代表行使”土地所有权时，一切措施应建立在与当地居民共同协商，尊重民众意见的基础上。而拆迁制度中，政府行使城市土地所有权时只根据自己的施政方案和拆迁人的申请文件，缺乏广泛的民意基础，所以，拆迁行为背离群众利益以至侵害群众利益在所难免。 其次，政府不应随意收回土地使用权。拆迁的核心问题是土地使用权问题，拆迁以获取他人土地使用权为第一目的。在被拆迁人的土地使用权依然有效的情况下，政府将该块土地的使用权以招标或拍卖的方式售出，等于无偿收回了被拆迁人的土地使用权。若为公共利益，这种收回尚可为公众接受。若为商业开发，则等于是为了一个民事主体的利益而合法的侵害了其它民事主体的利益。即使在以房屋产权交换作为补偿方式中，也只是对土地使用权“