中国财政分权的约束条件与改革路径论文.docVIP

　　中国财政分权的约束条件与改革路径论文 .freelusgrave，1959）指出，从公共产品的供给效率和分配的公正性上看，中央政府和地方政府之间进行必要的分权是可行的。宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央政府承担，因为地方政府缺乏调控宏观经济所需的财力；此外，经济主体所具有的流动性也束缚了地方政府进行收入再分配的努力。相对而言，地方政府在资源配置方面比中央政府更具优势。奥茨（Oates，1972）提出了分散化提供公共产品具有相对优势的“分权定理”：对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口的子集，且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给选民要比中央政府向全体选民提供的产出量有效得多。 上述观点和论据构成了传统财政分权理论的基本框架，后来的学者对财政分权问题的讨论基本上都是以此为基础展开并加以完善的。按照传统理论，财政分权应当由如下要素构成：行政和地区结构由法律和制度框架予以限定；地方政府对其居民负责的保障机制；各级政府的责任范围、资金来源、转移支付的目标及分配模式等界定清楚；各级政府拥有与上述条件相匹配的能力水平；社会的民主程度能够使地方居民的偏好得以有效的反映并促使地方政府履行职责。可见，传统财政分权理论是以既定条件为前提的。因此，在将上述理论应用于理顺中国的政府间财政关系之前，有必要对中国财政分权的约束条件加以考察。 二、中国财政分权的约束条件 （一）中国的财政分权并不是完全意义上的“分权” 按照地方政府决策的独立程度，财政分权可以分为三种类型：分散化、授权和权力下放。分散化意味着中央政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门。在这种形式下，地方行政单位（或中央部门的分支）承担提供公共产品和服务的责任，但人员仍受中央的管理和控制；或地方行政单位对政策执行和项目实施承担责任，但这些单位仍处于中央部门的技术监督之下。这种类型的分权更多地表现为中央对以下各级政府的行政约束。授权是指中央政府将一些政策决定权授予地方政府，地方政府作为中央政府的代理人，代表其执行某些职能。中央以下各级政府（不是作为中央政府的分支）被赋予提供某些服务的责任，但或多或少地受到中央政府的监督，中央政府通常采用财政转移支付的形式为这些服务提供部分或全部资金。权力下放是最充分的分权形式.地方政府在公共决策、财政筹资和管理等方面具有充分的权力－－地方政府不仅掌握着执行的权力，而且有决定做什么的权力。在权力下放的情况下，中央以下各级政府被赋予了提供一系列公共服务的责任和通过征收税费为这些服务筹资的权力，其在选择提供服务的种类和水平方面具有很大的自主性。当然，中央政府也可以对其提供一些财政支持。 传统财政分权理论所指的财政分权，实际上指的是权力下放。相比之下，中国政府行政具有明显的垂直集权特征。地方政府提供的公共服务不是由地方居民的效用和对公共产品的需求程度决定，而是与上级政府的考核及晋升指标相关。此外，地方居民不具有“用脚投票”所需要的较为充分的流动条件，对地方决策所能产生的影响也十分有限。由此而导致的结果是，下级政府只重视上级政府的行政命令，而忽视本地民众的要求。这说明，中国的财政分权仍属分散化或授权的范畴，而不是真正意义上的分权。此外，作为许多公共服务的提供者，地方政府并不具有关键的决策权。在中国的财政分权体制中，地方税的税基、税率决定权掌握在中央政府手中，这也是分散化或授权而不是分权的最主要表现。 （二）中国的财政分权是“自上而下”的 从目标和动力上看，传统理论中的财政分权是“需求驱动”的。这种自下而上的分权不仅可以通过更好地使用地方信息更为有效和公平地提供公共服务，还将有助于地方居民的更多参与和民主的推进。相比之下，“自上而下”（供给驱动）的财政分权下中央政府可以更为容易地向下转嫁赤字，或者通过将权力委托或授权给地方政府，以达到更有效率的配置目标。在这种分权模式下，地方政府在很大程度上被视为中央政府的代理人，合理的分析框架应当是代理理论。 在讨论财政分权问题时，分析角度的选择是非常重要的。因为在具体环境下考察财政分权的首要问题是确定评价财政分权的标准－－合理的财政分权是更好地达到中央政府的目标（或者提高整个国家的福利），还是把地方政府从中央指令中解脱出来（即最大程度地提高地方福利）。中国以往的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，经济和社会发展的要求表现为财政支出的不断增长和扩张。随着财政收支缺口的日益扩大，国家在履行社会契约所赋予的责任和职能方面越来越吃力，这也迫使国家对既有的经济体制做出自我调整。因此，财政上的压力是中国经济体制改革的直接原因，而选择财政体制改革作为经济体制改革的突破口是中国财政主导型经济体制的内在要求。可见