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国家审计新观念:国家审计是国家治理的工具 国家审计新观念:国家审计是国家治理的工具 论文联盟http://wWW.LWlm.Com 从国家治理视角构建国家审计制度，是一种基于民主政治的新观念。这种新观念的理论意义表现在，可以形成对主流的审计动因理论受托责任理论的新注解：实践意义表现在，可以为国家审计的未来发展提供战略思路。免疫系统理论突出了国家审计在国家管理体系中的保障功能，重视事前的预防与事中的控制，但是，与国家审计重视事后监督的实际属性相悖。实际上，免疫系统理论存在着某些难以克服的缺陷；不能不承认，本性固有的消极式的免疫与主动式的审计，存在不小的差距。当认识到国家审计是国家治理的工具时，国家审计将更凸显其内在价值。这就是为什么我们现在要讨论国家审计与国家治理关系这个问题的主要原因。 　　一、研究动因：国家审计的重新定位 　　在可考的文献中，笔者在2003年8月举行的被认为是审计界最高规格和最大规模的纪念审计署成立二十周年全国审计理论研讨会上的演讲基于国家治理的国家审计制度分析，可能是最早从国家治理角度研究国家审计制度建设的论文。笔者认为：审计作为一种政治工具被许多人使用，不同领导体制下，国家审计充任了不同的政治工具，国家审计是一种维护公共利益的政治工具，它在党派利益对抗中处于中间地位，虽然国家审计是国家政权设置中约束政府财政行为的一种政治工具，但是，国家审计并非能够独立发挥某些决定性作用。在此之后，笔者还通过多篇论文或者研究报告，从政治视角讨论了国家审计问题。 　　那么为什么要建立从国家治理来理解国家审计的视角呢？因为：在关于国家审计动因研究中，过去出现过权力制衡观、委托代理观、民主政治观、利益冲突观、财政监督观和其它的理论解释，但是，这些观点的基点都是国家审计在审计关系中的特定关系以及其相应地位。它们所能够看到的是：国家审计为谁做以及做什么，即国家审计为委托人服务以及能够监督政府及公共机构，而忽略了或者没有看到谁的背后是什么，以及谁可能的改变。基于审计关系中审计委托人、被审计人和审计人三个方面关系的分析是有意义的，但是，不能不看到，这种分析是基于表面现象进行的，而审计关系本身的时代性、动态性，都可能导致人们对国家审计理解上的缺陷。从这种意义上看，传统的对国家审计的理论解释是短浅的，微观的，也是有局限性的。 　　在国家审计对政府财政权力进行制衡的背后，在审计委托人(立法机构或者政府)委托权力给审计机关的背后，还有着更深层次的意义。即：国家审计有助于解决国家的有序发展问题，这本身就是一个国家治理问题。国家审计不应当将眼光局限在个别既定的但是也可能在将来改变的委托人身上，因为这样的定位，必然束缚了国家审计的创新思维。 　　二、国家审计作为国家治理工具的特殊意义 　　在我国当代民主框架下，将国家审计作为国家治理的有效工具的意义是非常重大的。 　　(一)拓展了国家审计的作用范围：从单纯审查财务、财政收支到关注体制与制度的改革 　　在我国，从国家审计的发展轨迹可以看出，我国国家审计的监督范围，不断地在拓展。自我国各级审计机关成立以来，在改革开放之初，计划体制的特色还是十分明显的，国有经济的大统一格局下，财政审计在上审下的制度下，维持了很小的规模，而国家审计的重点，主要集中在国有企业方面；此后，财政审计在《审计法》的强力推进下，获得了较大的发展，而随着中央国退民进的政策实施，企业审计的规模发生了较大的萎缩。在财政审计方面，增加了绩效审计的力度，使传统财政审计向深层次延伸。随着社会经济发展，国家审计增加了社会保障基金的审计，环境保护审计和驻外机构审计等等内容，国家审计的范围在结构上与内涵上均发生了显著的变化。 　　然而，应当看到，那种出了西家走东家式的微观式的审计，的确解决了被审计单位的某些问题，改进了相关的工作，但是，没有从根本上触及国家和地方在管理体制与制度层面上的问题，使国家审计实际发挥的作用很有局限性。国家审计如何在我国转轨时期这个许多方面无序的状态下，以很少的资源消耗，通过解决点上的问题，再深入到解决面上的问题，显然是必须认真面对的问题。体 制与制度问题解决了，也就达到了国家治理的效果。 　　(二)强化对官员个人权力的制衡：经济责任审计的深化 　　从一开始对企业负责人的经济责任审计，到后来对县级以下领导人进行经济责任审计，再到现在的对厅局级、省部级领导干部进行经济责任审计，我国的国家审计已经将传统的财务、财政收支审计，延伸到了对领导人职务责任的审计，使国家审计成为制约公共机构个人权力的有力工具。经济责任审计被认为是中国国家审计的一大特色。仍然可以断定：经济责任审计将成为未来国家审计的亮点。在最近十年中，中国的政治体制改革几乎没有重大突破，新的经济基础与落后的上层建筑之间矛盾重重，其中，一个关键性问题是官员腐败；而目前，在所有的