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审计公告引发的思考 [摘要] 本文针对国家审计署发布审计结果公告所引发的 社会 影响 ，以及存在的屡查屡犯现象等相关 问题 进行了制度性的思考，并依此 分析 了国家审计制约权力的局限性，对建立我国公共财政约束机制提出了自己的设想，最终对于国家审计的职责的重新定位提出自己的看法。 [关键词] 审计公告 公共财政 国家审计 职责定位 2005年9月28日审计署发布了今年第3号审计结果公告，公布了外交部、发改委、财政部等32个部门单位2004年度预算执行情况。虽然1999年、2003年和2004年三次审计结果的公开披露引起了社会的广泛关注，但这次审计结果一经公告，仍然又一次牵引了媒体的视线。2005年6月25日，审计署向人大所作的《2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告》中审计出的问题依然严重。比较审计署近三年公布的审计报告，审计 内容 越来越宽，范围越来越广，审计出来的问题也越来越多，整改的情况却难以令人满意。本文拟对此进行分析并提出自己的建议。 一、“屡审屡犯”的制度性原因 对我国公共财政预算审计的结果进行公开披露，是增加我国政府财政支出透明度的具体体现。审计公告结果之所以在民众中产生轰动效应，一方面说明审计工作的力度越来越大，审出了人民群众最为关心的重点、焦点违法违纪行为。另一方面也充分说明人民群众对一些违纪违法行为早巳痛恨至深，期待进行审计、查处的愿望很迫切。但是面对连续三年的审计结果公开披露，为何类似的问题仍然屡禁不止呢?分析其原因，笔者认为存在着如下的制度性原因： (一)我国公共财政框架下的政府预算治理机制尚未形成 公共财政制度紊乱，预算与执行既无明确的法定程序，又无权威的制约边界，这给公共财政预算支出留下大量的暗箱与灰色操作空间。所以形成了审计固然发现问题重重，但问题却总是力图大事化小，小事化了。在统一的公共财政预算编制实现之前，在由人大审查批准预算的这一核心制度之外，单一的审计监督，无论国家审计如何尽职尽责，都无法达到事尽全功。 (二)权利部门之间的制衡以及长期形成的内部监督模式惯性，使得在对政府部门财政预算及财政支出的监管方面形成了国家审计机关的孤军奋战 长久以来，权力机关之间的分工，已经形成一种以行政权力为主导的协商机制。因此，对于政府部门公共财政的监管、对权力部门违法乱纪行为查处等努力只能够选择党政授权的内部监督模式。而在 现代 国家政府治理中，增强政府公共管理的透明度，逐步实现政府、社会、公民的共同治理，已成为各国政府治理的 发展 潮流。近年来，审计署对于政府部门财政预算支出的审计结果公告制度正是体现了这种监管模式的逐步改变，但是，由于对政府部门公共财政的监督约束机制尚未建全，所以在对政府部门财政预算及财政支出的监管方面形成了国家审计机关孤军奋战的局面，而且由于审计制约权力的局限性，造成了 目前 的发现问题的时候“大快人心”且“令人痛心”，而后续处理却显得“力不从心”的局面。 (三)我国尚未建立起完备有效的“政府审计问责制度” 政府审计问责制度，简单地说，就是指对于政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究体系。目前我国政府审计问责制度，尚存在以下重大缺陷：一是行政体制中权责不清，责任主体不明确，责任归属不清晰，这给问责制的责任界定带来极大的“模糊性”，也成为相关责任人开脱罪责的借口；二是问责主体不当，在一些“官员问责”案件中，都是上级对下级的问责，要求下级主动辞职或被解职，而上级常常免于承担连带责任，这很难保证问责结果的公正性；三是问责范围太窄，仅仅局限在“贪污、行贿受贿和违规资金运用”层面，不曾涉及“渎职、重大决策失误、监督不力”等领域，这使得相当多的行政官员抱着“无过便是功”的心态，严重影响了受托责任的执行效率；四是惩治力度太轻，“重教轻罚”的观念过重，其结果导致一些行政领导者即使发生重大失职行为，却都能大事化小，小事化了，而终究平安无事(张灵芝，2005)。 二、国家审计制约权力的局限性 我国宪法第91条、审计法第2条和第6条规定审计机关具有 经济 监督的职能，另外《审计法》和《审计法实施条例》规定了审计机关具备的15项权力，其中赋予审计机关的审计检查权、处理处罚权、审计结果报告和公布权是审计机关的基本权力，这些权力在国家审计监督和制约权力中发挥着重要的作用。审计公告制正是国家审计运用监督制约权力的体现，毫不留情地揭露了一些单位的触目惊心的违规事实，在社会上引起了十分广泛的影响，审计公告制度显示出了强大的威力。但是我们也应该清醒地认识到审计对权力的监督和制约不是万能的，审计对权力的制约仅仅局限于与财政财务收支有关的经济决策权、行政权和监控权。我们不能夸大审计在权力监督中的作用，否则会产生审计期望差距．加大审计风险。国家审