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探索审计体制的改革 摘　要：现行的审计体制已不能适应新 经济 时代 的需求，造成了“依法审计难、决定执行难、违纪处理难、关系协调难、结论落实难”等 问题 ，削弱了审计的独立性和权威性，审计职能得不到充分发挥，制约了审计事业的 发展 。文章指出，对审计体制进行改革已成为审计界的共识。 　　关键词：审计体制　管辖权　职能 　　一、现行审计体制面临的问题 　　我国现行审计体制脱胎于计划经济体制，因而具有很强的行政色彩，隶属于行政部门，在行政首长领导下开展工作，强调行政处罚手段，审计结果主要报送被审计单位，审计目的突出真实性、合法性。随着 社会 主义市场经济的发展、经济体制的变革，这一体制固有的不足之处日益显现出来。 　　1 审计的独立性无法得到保证。独立性是审计人员客观公正地进行审计和报告的一种状态，是审计的本质和灵魂之所在。在我国的《宪法》和《审计法》中都明确规定：“审计机关依照 法律 独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”以此确保审计的独立性。但《审计法》中对审计领导体制又有规定：“在县级以上地区设立审计机关，由上级审计机关和本级人民政府领导，并对其负责。”这也就决定了审计机关实行的是双重领导体制，而这种双重领导体制无法保证审计独立性的实现。双重领导体制在实践中实际表现为地方政府领导，地方政府不仅决定着审计机关负责人的升降去留，审计机关的人权、事权、财权都统统归地方政府所管，就连审计机关营造外部工作环境也得靠地方政府。可见，审计独立性所要求的组织上的独立、人员上的独立、工作上的独立和经费上的独立已名存实亡。相形之下，审计机关在依法从事审计时必然会屈从于地方政府的意见和利益，当所审事项依法处理 影响 地方利益时，则以维护本级政府局部利益出发提出审计意见，形成审计结论。对上级审计机关则采取避重就轻、隐瞒不报、甚至两套审计意见和结论的做法。审计的独立性无法得到保证，弱化了审计监督的作用，挫伤了审计人员的工作积极性，严重影响了审计机关的形象。 　　2 审计管辖权受到限制，产生审计“真空”地带。根据国务院提出的“突出重点，全面审计”的方针，要求审计机关凡是涉及国家财政资金和国有资产的都要纳入审计监督的范围。但在现有审计体制下，由于审计管辖权受到限制，不仅产生了审计“盲区”，有些单位甚至完全脱离了审计监督，形成审计监督的“真空”地带。1994年财税体制改革后，从中央到地方都成立了国税局，其审计监督权归审计署。从国家审计署《1999至2003年审计工作发展纲要》中可以看出省级国税部门两年审计一次，地市级五年审计一次，县级五年审计一次。但从实际执行情况来看，县级国税部门从未审计过一次。国务院机构改制后，审计署编制为450人，是很难保证审计监督覆盖到县的。另外，国有 金融 保险机构、烟草、邮政通信这些在地方经济发展中居举足轻重地位的 企业 ，归上级审计机关审计，不经授权地方审计机关不能对其进行审计。但上级审计机关往往因人力、时间等的限制，没有能力将审计监督延伸到地市一级或县级，结果是自己审不了或审不好，而下级审计机关却不能及时进行审计，实质上形成了审计监督的“真空”，客观上使这些单位缺乏外部监督，违纪违规现象时有发生，给国家经济造成巨大损失，影响社会经济的健康运行。 　　3 “本级审”在运行中问题突出。审计机关对本级财政预算执行情况进行审计监督，这是《审计法》赋予审计机关的权力。按这一规定，审计机关应对财政预算执行的全过程进行审计监督。但 目前 财政部门所编制的财政预算一经人代会通过，就具有了法律效力，而审计机关对此不能发表任何意见，审计机关只能对预算执行结果进行审计。 理论 上规定的“事中审计”，变成了实际中的“事后审计”，使财政预算执行中的违纪违法行为得不到及时的制止和纠正，使审计监督流于形式，成了“马后炮”，未能真正起到审计监督的防范制约作用。另外，按照《预算法》规定各级预算由本级政府组织执行，财政部门具体负责。而由于审计机关受当地政府的领导，缺乏应有的独立性，所以在进行“本级审”时，不可避免地产生局限性，如审计的深度和力度不够、接触表面问题多、触及深层问题少，在一些比较敏感的问题上往往很难把握，使审计执法的力度也受到影响，造成潜在的审计风险，“本级审”的效果不甚理想。 　　二、审计体制改革的构思 　　1 改革现行行政型审计模式，实行政府审计的垂直领导。政府审计是代表国有资金使用者———国家，对国有资金使用者进行 经济 监督和评价。而这些国有资金的使用者往往都有一定的 政治 地位和权力。若要对他们进行经济监督，则要求监督者至少不受他们的管理约束，也就是说国家应将政府审计机构独立于国有资金使用者之外，并授予较高的权威。 目前 我国《审计法》规定在“中央设立审计署，领导全国的审计工作，归国务院总理领导并对其负责。在县级