第4章 检察机关提起环境民事公益诉讼辨正.pdfVIP

生态文明与林业法治 ——2010年全国环境资源法学研讨会（2010.7.30 ~ 8.2 ·哈尔滨）论文集 检察机关提起环境民事公益诉讼辨正∗ 张 宝 （中南财经政法大学法学院，武汉 430073 ） 摘要：检察机关直接针对排污者提起环境民事公益诉讼是实践中的普遍做法。但是，检察机关并非环境 公共利益的直接代表，现行立法也不能为检察机关提起公益诉讼提供法源依据。由于忽略公益诉讼的功 能和权力配置的理念以及同一制度在不同法律制度下的内在差异同，检察机关以现行身份直接介入环境 民事公益诉讼，可能会造成民事公益诉讼的结构性失衡。因而，检察机关在环境民事公益诉讼中的角色 定位必须注重与行政机关的沟通与协调，检察机关作为公益的次级代表，应当在行政权不足以维护公益 时方能介入，同时，在诉讼过程中，应对其权力作出适当限制。 关键词：检察机关 环境民事公益诉讼 公益代表 沟通与协调 无论在理论还是实务界，检察机关提起环境公益诉讼都是当下甚为喧嚣的一个话题。2007 年 以来，贵阳、无锡、昆明、玉溪等地先后进行环境司法体制创新，设立专门环境审判机构，并明文 规定检察机关可以提起公益诉讼。1就笔者视野所及，近年来，检察机关作为原告提起环境民事公 益诉讼的案例已达十余起，并均取得胜诉。2 由理论和实务观之，检察机关提起环境民事公益诉讼 似乎已是大势所趋，对检察机关的原告资格和程序设计更是鲜有质疑。实务中对传统诉讼制度的突 破固然有着复杂的背景，但理论上单纯的“注释法学”则不免让人怀疑学者们对实践进行指引和批判 的能力。尽管我们当然乐于见到以个案推动立法和社会的变迁，但缺乏法律逻辑和价值剖析的个案 注定是难以走远的。从规范意义上讲，各地的单兵突进不仅缺乏法律依据，同时亦会造成各地在同 一问题上的不同局面，损害法律的权威，进而可能因为制度上的混乱使公益诉讼陷入困境。因而， 对检察机关提起环境公益诉讼的问题做理论上的梳理的驳正，正是为了达成制度上的精细化，为公 益诉讼正式进入立法提供理论支持。 一、基础之辩：解释论无法为检察机关提起公益诉讼提供依据 （一）检察机关并非环境公共利益的直接代表 拥护者认为，检察机关的公共性特征使其最适合担当公共利益的代表，检察机关是为了维护公 共利益而设立的，其与生俱来的公共性特征决定了它在履职责时不仅是国家权利和国家利益的代 表，而且是公共利益的最好代表。在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序， 必须有所作为。[1] 检察机关是公共利益的代表，并无疑问，但是，公共利益的直接代表却并非检察机关。依据现 代法治理念，公共利益实际上公众意志的聚合，然后这种聚合的公众意志经过代议制形式下民意机 构形成立法，政府则作为立法所确立的公益的执行者和卫护者，并通过专门的行政机关加以实现。 例如，我国《宪法》第 26 条确立了国家的环境保护责任，《环境保护法》等法律则进一步确立了国 家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有 权的机关。由此可见，在环境领域，公共利益的直接代表者是环境保护职能部门，将检察机关作为 “最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”并无法律授权。由检察机关直接应对公益损害，绕开 ∗ 本文为中南财经政法大学博士生科研创新资助项目（2010B0504 ）的阶段性成果。 1 贵阳环境公益诉讼实践最为积极，并已经在地方性法规中规定公益诉讼，参《贵阳市促进生态文明建设条例》第 25 条，并通过《贵阳市中级人民法院关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》进行具体化；无 锡、昆明、玉溪等地也通过政府规范性文件做出了规定。但是，根据《立法法》规定，诉讼与仲裁制度只能由法律 规定，各地对于公益诉讼的突破尚无法律依据。因而，对于尊崇大陆法系成文法传统的我国来说，对公益诉讼制度 进行精细化研究，从法律上确立公益诉讼，即尤为亟需。 2 近年来的主要案例有：2003 年，山东乐陵市人民检察院诉某化工厂环境污染；2003 年，四川阆中人民检察院诉 某骨粉厂环境污染；2004 年，四川资阳市雁江区人民检察院诉多家石材厂环境污染；2008 年，湖南望城县人民检 察院诉某水泥厂振动、噪音和大气污染等；2008 年，贵阳市人们检察院诉熊某水污染案；2008 年，江西省新余市 人民检察院诉李