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农地使用制度的永佃权模式选择 （原载于《山西农业大学学报》2005年第2期。《人大复印资料：农业经济导刊》，2005年第8期全文转载。） 杜江涌 自1919年德国魏玛宪法确立了所有权限制之原则以来，相对于自主物权的他主利用即用益物权制度就在促进社会进步的潮流中起着甚至比所有权更为重要的作用。马克思曾经指出：“资本主义生产资料私有制绝不是一种简单的归属关系，而是一种过程。”其实质已经指明了资本主义的私人占有制度若没有他主占有制度的补充即不会取得如此巨大的成功。而我们中国的改革进程也表明：没有农村土地使用权与集体土地所有权的分离，就没有中国的现代化。可见，土地用益物权制度，尤其是农地使用制度是事关中国发展命运的历史性课题，在新的发展形势下对其进行研究改革和完善具有极其重大的意义。 一、我国农民土地权益缺失的现状 土地制度在乡村社会—经济—文化结构中具有核心的地位。谁控制了乡村的土地，谁就控制了乡村政治—经济—文化权力。在我国现行体制下，农民与土地的关系，直观上可以从两个层次去考察：一是从提高土地产出和发展生产的角度看两者的关系。主要考虑的是土地资源的合理利用及其对社会经济的贡献；二是从农民的土地收益的角度看两者之间的关系。主要考虑的是与土地价值、地租相关的农民经济利益。在我国人多地少的国情下，农地所具有的生存保障功能更体现了农地生存利益的重要性。对于国家或各级政府作为代表而言，对于农地具有相对复杂的利益诉求。首先是农地的生存利益，这是因为其上级政府的压力及政府作为理性的经济人所具有的特点，保障粮食安全是我们国家的首要任务。但是最重要的是，政府对于农地所具有的资本利益占了重要的地位。因为现行各级政府的政绩的考核标准所要采用的是GDP的考核体系，所以特别强调地方经济的增长速度。从吸引投资而言，一个城市的地理位置固然重要，但是企业投资还要考虑成本，例如土地成本或劳动成本均为其重要方面。所以现行诸多地方政府压低地价，进行重复建设的恶性竞争的情况并不少见。在这种条件下，政府更关注现有的存量的土地对于经济建设的重要性。在这种环境下，因土地开发侵犯农民利益及土地腐败问题屡禁不止。通过在现有制度框架内的两权分立的制度设计，可以达到既保证现有秩序的稳定，又能使农民实际取得相当于自己所有的物权。 （二）土地的社会保障价值 当前在我国，大多数农民赖以生存的主要生产资料仍然是土地，虽然随着经济的发展，农民土地外收入在总收入中的比例有所增加，农地的社会保障功能有降低的趋势，但在广大的不发达地区，土地作为社会保障代替物的功能仍然占据主导地位。在社会保障体系不完善或者社根本不存在的情况下，土地的社会保障功能仍不能忽视。 （三）土地的有效利用价值 提高物的有效利用价值，是整个物权制度的核心内容，而农地物权制度因其客体的特殊性而独具特点。农业生产经营具有长期性的特点，需要经营者作长期投入。土地的利用价值不仅体现在土地的即时产出上，还体现在土地资源的保护，增强可持续发展的能力等方面。因此，稳定的地权对土地的有效利用起着积极的作用。同时，我们所要注意的是，稳定地权不是静止的、“僵化”式的稳定，而是一种动态中的稳定，也就是在承包期内，把土地作为一种有价值、可交换的资产，使它流动起来。 （四）土地资源的效率价值 在新形势下，必须转变农村土地资源配置长期坚持的“公平优先，兼顾效率”的原则。土地承包经营权立法绝不能固化目前已经形成的“均田制”格局，因为土地承包经营权的价值化趋势表明，土地的社会保障功能完全可以与土地的生产要素功能分离开来，“均田制”所发挥的维护社会公平的作用完全可以通过引入新的制度安排得以实现。 三、以永佃权为基础的农用土地使用权之物权化思路 在现行土地承包经营制下，不难看出国家、集体、农户三方主体在农地上享有利益的情况。对于国家而言，在民法中事实上不存在抽象的国家利益，国家所有权事实是各级政府的公法法人所有权，国家利益在经济生活中体现为各级政府作为法人的利益。对于乡村集体而言，因为我国法律规定的村级集体经济组织在很多地方已经不复存在，从而缺乏其权利的代言人，所以在实践中往往异化为乡村干部集体的利益。对于农户，实际上与农民是同义语，因为现行农地承包经营大部分是以户作为经营单位与统计单位。对于各级政府而言，其对农地享有最终控制权、间接收益权和对种植物种类的控制权。，对农地最终控制权现实的具体表现形式就是所谓的“转权让利”的制度安排。这种“转权让利”的制度安排，由于要将集体提地所有权转变为国有土地所有权，而这种转权又是在国家征用权的强力干预下进行的，因此，这种制度安排虽然能够保证土地涨价归公，却不能保证土地涨价归公后的合理分配，相反，直接误导了土地增值收益在城乡之间的不公平分享。农民在失去土地的同时，也失去了今后生活的保障。间接收益权体现在国家的粮食收