分级财政制度：宏观治理结构的建立与完善论文.docVIP

　　分级财政制度：宏观治理结构的建立与完善论文 .freelance），系指实现资源优化配置和公共福利最大化的理想治理过程及其结果。当代公共管理学认为，善治的概念包含10个要素：（1）合法性或义理性legitimacy）。指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态；（2）透明度（transparency）。国家政治、经济信息的公开、透明、公民获取公共信息的容易程度；（3）责任性（accountability）。强调政府为全社会提供公共产品与服务的责任；（4）法治性（rule of la et al，1989）。而Bardhan等人则揭示了财政分权过程中不可避免地会发生道德风险、逆向选择等代理问题（Bard-han et al 1999），此外，Remy Prud‘Homme深入剖析了财政分权有可能给经济发展带来的种种危险（Remy Prud’Homme，1995）。 在西方学者的视野里，财政分权的治理绩效是直接反映在公共产品供给、社会福利改善等一系列具体指标上的。1995年Humplick和Estache运用国际比较数据，检验了不同的分权方式对道路、电力和供水等基础设施建设绩效的影响，他们的研究显示：在分权模式下，各建设项目中至少有一项指标得到了改进，但分权与改善绩效之间的总体相关性并不显著（Humplick，Estache，1995）。Hhther和Shah于1998年验证财政分权与多种治理指标之间具有的正相关关系（Huther，Shah，1998）。2001年5月，国际货币基金组织的经济学家Luiz de Mello和Matias Barenstein基于78个国家的统计数据，再次验证了财政分权与各类治理指标之间的相关性。在他们的研究中，对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来，财政分权指标包括：政府间支出责任划分、下级政府的收入动员等。他们的研究证明：财政支出责任的下放可以改善治理绩效；非税收入以及来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大，越有助于改进财政分权的治理绩效（Luizde Mello and Ma-tias Barenstein，2001）。 近年来，西方学术界在研究财政分权问题的时候，总是对机构能力或制度安排予以特殊的关注，这就在很大程度上弥补了奥茨所说的公共财政学研究中的“制度真空insti—tutional vacuum）”。在世界银行和美国马里兰大学从1999年至2001年合作的研究课题中，研究者基于在菲律宾和乌干达两国的实地考察，提出只有在政府间预算约束硬化、地方支出自主和民主制度健全等条件具备的情况下，财政分权才能取得良好的绩效。而制度安排主要是指建立与完善公民约束、政府间约束和公共部门管理约束等一系列制度约束环境（Omar Azf ar et al，2001）。 治理目标与治理绩效衡量 自觉地把财政分权当作政府治理手段来运用，就需要事先明确财政分权的治理目标。在世界银行指导各国分权改革的政策分析工具中（decentralization toolkit），是将财政分权置于一国既定的政治与管理环境中，把财政分权同政治分权、管理分权结合起来进行分析，伴随时间的推移，分别观察三种分权各自的制度产出（System Outes），以便整体地把握三种分权战略共同的制度结果（System Results）和发展影响（Development lmpact）。 这种系统性的制度分析思路很值得我们研究与借鉴。 财政分权在总体分权战略中处于重要地位，是政治分权和管理分权的中间环节。一般情况下，一国的政治制度和政府管理职能更多地受社会历史、文化传统等禀赋条件限定，政治分权和管理分权涉及国家政权结构和行政管理制度的调整，牵一发而动全身，推进的难度和阻力比较大，因而，一国政治和管理制度上的变迁是相对缓慢的。比较而言，财政制度的调整有一定的灵活性，财政分权的成功推进还能为整体制度创新提供有效的激励机制。优化财政制度产出，如更大限度地动员财政资源，硬化预算约束，提高财政资源配置效率，提高各级政府运用财政资源的能力等，能够直接提升政府宏观经济管理能力，并且为建立民主政治制度奠定良好的基础。这就是我国和其他转轨国家为什么选择财政体制作为经济体制改革突破口的原因。财政分权又是与政治和管理分权密切相关的，没有政治制度、管理体制上的相应调整，财政分权就不能真正贯彻到底。是政治、财政和管理各自分权的制度产出汇合成总体的制度结果，总体制度结果才能对经济与社会发展产生深远影响。单一的分权或者绩效欠佳，或者不能持久。这也同时说明为什么财政改革需要其他方面的改革协调配套，而不能单项突进的道理。 1999年Kaufmann，Kraay和Zoido——Lobato