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关于完善我国农村扶贫政策的提案 摘要：全国政协十一届一次会议提案第0063号 __________________________________________________________________________ 案 由:关于完善我国农村扶贫政策的提案 审查意见：建议国务院交国务院扶贫办会同财政部、劳动和社会保障部研究办理 提 案 人：九三学社中央 主 题 词：扶贫 提案形式：党派 内 容： 党的十七大报告在加快推进民生为重点的社会建设部分中明确提出要逐步提高扶贫标准，以促进社会公平正义。贫困是困扰发展中国家经济社会发展的一个重大现实问题，被联合国列为社会发展问题的三大主题之首。联合国开发计划署、世界粮农组织、世界银行等国际组织普遍认为：贫困不仅仅意味着低收入和低消费，缺乏必要的生产生活资料，难以达到社会公认的最低生活水平，还意味着对人类发展最基本机会和选择的缺失。不过，我国在理论上和实践中使用的贫困概念主要是指经济意义上的贫困，即“收入贫困”，且更多地强调绝对贫困，即是指可以满足一个家庭在食品、住房、衣着等方面最低需求的生活水平线。 在现实生活中，为了确定贫困人口的多少，以便正确地制定和实施反贫困政策，我国20多年来基本沿用的是划定的“贫困线”，并作为判断贫困程度的指标。“贫困线”亦即“贫困人口标准”。事实上，确定贫困线是一项极其复杂的工作，国内外确定贫困标准的方法有多种，其中主要包括恩格尔系数法、基本需求法、收入比例法、马丁法、数学模型法等．世界银行将按购买力平价转化的每人每天1美元确定为国际最低贫困人口标准，即国际贫困线。 我国现行的农村贫困人口标准，是1986年政府有关部门在对6.7万户农村居民家庭消费支出调查的基础上用马丁法计算得出的。这是一个维持基本生存的最低费用标准，又被称为绝对贫困人口标准。经测算，1986年的绝对贫困标准为人均年收入213元，此后每年按照物价指数换算出当年标准，如1990年是300元，2000年是625元，2006年为693元。2001年《中国农村扶贫开发纲要》实施后，鉴于初步解决温饱的绝对贫困人口标准低，温饱状况并不稳定，政府有关部门经过测算提出了865元的扶贫标准(随物价指数改变)，人均年纯收入在625～865元间(绝对贫困和扶贫标准之间)的贫穷人口在中国又被称为低收入贫困人口。数据显示，2006年末全国农村绝对贫困人口2148万人，比上年减少217万人；农村低收入人口3550万人，比上年减少517万人。 构成我国农村贫困人口标准最基本的因素是贫困户的收入和最小需求，而影响该因素的贫困户生存环境、测定时间、测量单位和价格等都发生了巨大的变化，现行贫困标准也随着经济体制变迁、社会结构转型、城乡区域变动和贫困特点演化，曰益凸现出不适应性，其中的突出问题表现在： 第一，农村贫困线标准偏低，返贫率时有上升．以2006年的693元为例，不仅与国际通用的日均消费l美元的贫困线标准相差甚远，与国内学者在原贫困线标准基础上进行物价指数调整后的标准也有不少距离。由于贫困线标准过低，脱贫人口抵御风险能力不强，致使返贫率上升，如2003年我国农村贫困人口不降反升了80万。同时过低的贫困线标准较大程度上解释了农村贫困人口发生率的明显下降，这不利于客观真实地认识我国贫困人口现状，也不利于科学地制定扶贫政策以及相关制度，进而不利于我国和谐社会的建设。 第二，贫困标准单一，缺少社会发展的指标度量。目前中国农村贫困主要是收入贫困的概念，是以贫困线为标准定义的。范围较窄的收入贫困概念忽视了贫困和福利中非常重要的其他收入特征，尤其是对以人为本的理念中居重要地位的医疗保健、文化教育支出关注不够。它掩盖了转型期中国农村贫困问题的复杂性，不能全面反映中国农村绝对贫困人口极差的教育、卫生和营养状况。逐步改变以收入和消费为衡量标准的贫困指标，全面考察包括教育文化和卫生在内的更广泛的贫困指标，显得尤为重要。 第三，在贫困线标准上确立的以贫困县为基础的扶贫方式在体制上存在着弊端，不能适应当前扶贫的客观要求。我国扶贫的核心是国家级贫困县，但以县为单位进行扶贫太过笼统，有可能导致新的县域不平衡。而且，笼统宽泛的反贫困可能会引发信息不对称、逆向选择和道德风险等问题，使非贫困县戴上了贫困县的帽子，进而形成既得利益的路径依赖和制度锁定。同时，这种廉价获取的国家扶贫资金在信息不透明、缺乏贫困人口广泛民主参与的情况下，会滋生出对扶贫资金的挤占挪用甚至严重的腐败问题，使得扶贫效果不彰，扶贫落不到实处。 第四，在“农村贫困线”和“农村最低生活保障线”的认识上存在着误区，而且二者在实际操作中容易出现偏差。很多人混淆了二者概念，将二者等同。农村贫困线是用来区分农村贫困人口