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　　客观认识我国的中央政府财权集中度论文 内容提要：政府财权包括税政权、非税收入确定权和收入所有权三方面内容。财权集中度体现的是政府间财权划分格局。综合分析，可以得出结论：我国属于财权相对分散的国家。具体表现是财政收入中央集中率偏低和非税收入高度分散。造成这种状况的原因主要是新旧财政体制并存、预算不完整、公共产品供求矛盾尖锐。综合考虑基本公共服务均等化、中央政府支出责任扩大趋势、控制财政风险等因素，我国理应提高中央财权集中度，似应逐步实现中央财政收入占全部财政收入60%的目标值。 关键词：财权，分税制，财政体制 近年来改革财政体制的呼声渐隆，其中涉及到的一个焦点问题就是中央政府财权集中度。对一个国家来讲，设计财政体制首先要考虑的问题就是选择何种财权集中模式..，这关系到中央政府靠什么手段控制各级政府体系的运转，特别是目前我国的财政收入已从1994年的5218亿增长到2006年的3.87万亿元，2007年预算已达4.4万亿，如何在中央与地方之间根据科学发展观和构建和谐社会的要求分配这些资金确实已到了完善制度安排的时候了。因此，对这一问题的分析和判断自然关系到今后财政体制改革的基本思路确定。本文拟就此问题展开讨论，提出一孔之见，以求教各方。 一、全面认识财权集中度的内容 要全面认识财权集中度的内容，首先要对政府财权有一个合理的界定。政府财权是指一级政府所拥有的收入筹措权，这一权力包括税政权、非税收入确定权和收入所有权三方面内容。税政权包括税收立法权和税收管理权，前者属核心内容，我国的税收立法权包括税法制定权和税收行政条例制定权两种，目前后者居多。非税收入确定权包括非税收入立项权和管理权两方面内容。我国现存的非税收入包括行政事业性收费、政府基金、国有资产收益、罚没收入等。收入所有权是指依据政府间的收入划分制度各级政府直接占有的政府收人。概言之，税政权和非税收入确定权属于政府收入机制问题，是政府收入筹措的基本规则，而收入所有权则是既定收入分配规则派生出来的各级政府收入所有额。可见，财权在质上的体现是制度设计权，在量上的体现是当年收入额。 显然，政府财权集中度体现的是财权在各级政府间的划分格局，具体来讲就是各级政府拥有的财权在总体财权体系中的地位。就一个国家而言，财权集中度可能会有三种模式：一是所有财权要素全部向上集中；二是财权要素高度分散；三是所有财权要素向下集中。在实践当中，世界各国的中央政府均高度重视政府间财权配置，很多国家实行向上集中模式，比如英国、法国、澳大利亚等，即便是在强调分权的联邦制国家里，中央政府的收人集中率也比较高，比如美国联邦收入占总收入的比重在50%以上。既然如此，那么我们现在应该讨论的一个问题就是究竟有哪些因素在决定着财权集中模式的形成。从理论角度看，决定财权集中模式形成的因素主要有如下几项： 1.政府间行政控制模式。一个国家的行政管理体制的核心内容是政府间行政控制模式。一个国家无论采行何种政体，上级政府都有控制下级政府的倾向，这是一个国家行政统一性和全局利益维护以及区域协调发展问题，区别只是在于如何实现有效、稳定的控制。政府间行政控制模式的特征之一是集权程度，上级政府对下级政府的控制的实现方式包括事权确定权、政策确定权、人事确定权和机构确定权的掌控模式的落实。有必要解释的是，事权确定权和政策确定权的区别在于前者要解决的问题是谁有多少权力决定各级政府干什么，而后者要解决的问题是谁有权决定怎么做。比如义务教育，当明确了由哪一级政府来承担这一事权之后，还要明确的就是教育标准确定权划分。具体来说，就是谁有权确定年限、师资标准、科目设目等。对一级政府来讲，行政控制权限本质上意味着行政控制的自主程度大小。行政控制过程实际上就是对公共产品供给过程的控制，一个国家的政府间行政控制权限划分说到底就是要分割公共产品供给决策，这是政府内部的民主与集中。既然行政控制要决定的是公共产品供给过程，那么，由于公共产品供给过程外在为资金运动，是一个投入产出过程，政府间行政控制模式自然就要决定政府间财权划分模式了。 2.公共服务供给模式。公共服务供给模式包括均等化和非均等化两类。公共服务供给是否均等化意指一国居民所享受的基本公共服务在范围、项目和标准上是否均等，需要纳入均等化的公共服务是那种属于人类基本消费品范畴且与人口流动关联度较大的公共产品，比如社会保障和教育，而有些公共服务具有很强的消费区域性，从支出标准角度看，不可能也没必要实行供给均等化，比如路灯、治安、垃圾处理。政府资金运行与公共产品供给有着内在统一性。如果基本公共服务供给实行非均等化模式，那么，政府间财权就可以相对分散，因为非均等化意味着公共服务供给的相对区域自主；反过来如果基本公共服务供给要在全国范围内均等化，那么，政府间财权的相对集中就不可避免。原因在于：首先