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公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制　　( 摘要：公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公用”属性之间必然存在一定的矛盾。这种矛盾性使公用事业市场化不可避免地存在一些公共性风险，如效率风险、公平风险、公共安全风险、腐败风险和政府合法性风险等。对于公共管理主体来说，防范和控制这些公共风险是正确推进中国公用事业市场化改革过程当中的一个具有重要实践价值的理论问题。)　　一、问题的提出 城市公用事业包括城市供水、供热、供气、通讯、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。长期以来，我国公用事业运营的基本模式是政府投资建设，财政补贴运营，国有企业垄断经营。由于这种经营模式缺乏竞争机制，导致公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重、服务意识淡漠等等一系列的弊端。近年来，全国各地纷纷开始了公用事业的市场化改革，其主要内容和基本趋势是，(1)民营化，即从国有企业垄断经营向民营化转变，这是目前公用事业市场化的最基本内容；（2）投资主体多元化，即从单一的政府财政投资向吸收民营资本、国外资本转变；（3）竞争化，即由自然垄断性向竞争性转变；（4）经营化，即在公用事业的公益性基础上向经营性拓展，由事业逐渐向产业转变。 任何改革都具有一定的成本。对私营企业来说，参与公用事业具有一定的风险，如政府是否守信、投资能否回报等。这些风险无疑将影响私人利益。对于公共管理主体来说，需要思考的一个重要问题是，公用事业市场化是否也存在一些损害公共利益的公共性风险呢？我们认为，公用事业的市场化虽然是国际潮流，但公用事业的存在的基本原因，正是基于公共物品消费的非排他性和非竞争性等特性，“这些特性暗示了市场价格机制面临的困境。” 也就是说，公用事业是属于市场机制不能发挥作用或发挥作用不好的“市场失灵”领域。因此，公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公用”属性之间必然存在一定的矛盾。这种矛盾性使公用事业市场化不可避免地存在一些可能的损害公共利益的公共性风险。基于公用事业在社会经济生活中的重要性，这些潜在公共风险的后果将可能十分严重。因此，如何防范和控制这些风险，是正确推进中国公用事业市场化改革过程当中的一个具有重要实践价值的理论问题。 二、公用事业市场化政策潜在的公共风险 我们认为，根据理论的分析和国内外的实践，公用事业市场化政策将可能在经济效率、社会公平、公共安全、政府廉洁和政府合法性等层面产生损害公共利益的潜在风险。 （一）效率风险 公用事业改革的初始条件和基本动因是原有体制的低效率。目前各地市场化趋向的改革可以说是民营化的代名词。这就容易给人们一种假象，似乎民营化本身就能促进经济效率。对任何产业来说，真正促进效率提高的是市场竞争机制的引入而不是经营主体及所有制的改变。因此，如果没有（或不能）对公用事业原有的垄断性市场结构进行重组，如果不培育竞争机制，只是将国有企业的垄断经营转变为民营企业垄断经营或公私合作企业的垄断经营，实际上只是一种利益的再分配而不是激励机制的演进。市场化民营化后的公用事业只要没有市场竞争的压力，可能仍是低效率的。 另一方面，公用事业的一个显著特点表现为巨大的规模经济性，即由一家或极少数几家企业垄断性经营能使效率最大化。这客观要求政府制定限制进入的管制政策，以保证公用事业的规模经济性。在没有竞争或不完全竞争的情况下，这种管制必然使垄断企业没有加强内部管理和技术创新的动力，从而使实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大生产效率，即导致生产低效率。 世界银行指出，“公用事业是天然垄断性的。因此，除非它们受到调控和管理，否则，私营公用事业经营者就会象垄断者一样，限制产量并提高价格。这会给整个经济的效率和收入分配带来恶果。” 目前，在推进公用事业市场化改革的过程中，许多地方政府只注重自己权力的获得、财政包袱的卸载和外部资本的引入而不注重有效竞争机制的构建，如将某项公用事业的垄断环节与非垄断环节捆绑销售，“一揽子”转给商业投资者，由其全部运作。这必然只是将国有企业的低效率变为民营企业的低效率，最终的消极后果只能由整个社会来承担。 （二）公平风险 对消费者来说，许多公共事业属于他们的必需品，具有消费的“不可拒绝性”，价格再高必须消费。从政府经济学的角度看，公用事业的市场化和民营化的实质是私营部门生产和提供公共产品。公用事业生产和提供主体的变化并不意味着其公益、公共属性的改变，因此，它不能嫌贫爱富，应该继续坚持普遍服务的原则。普遍服务的是指公用事业的经营者应对全体居民都能以普遍可承受的价格提供某种能够满足基本生活需求和发展的服务。它包括三层含义：一是可获得性，即无论何时何地，都应当得到相应的公共产品或服务；二是非歧视性，即所有用户